2 As 75/2009 — Nejvyšší správní soud

2 As 75/2009- 113 - text  2 As 75/2009  124 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Petra Průchy, JUDr. Karla Šimky a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobce: Větrná energie Morava s. r. o., se sídlem Vídeňská 121, Brno, zastoupená Dr. Vítem Horáčkem, advokátem se sídlem v Praze, Husova 5, proti žalovanému: Městský úřad Bruntál, se sídlem Nádražní 20, Bruntál, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) Občanské sdružení Potůček, se sídlem Nerudova 338, Břidličná, 2) Občanské sdružení Nízký Jeseník, se sídlem Těšíkov 9, Šternberk, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 10. 2008, č. j. OZP/68507-08/1768-2008/skr, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 17. 8. 2009, č. j. 22 Ca 362/2008 - 72, takto: I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalobce n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalovaný vydal dle § 12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“) shora označené nesouhlasné závazné stanovisko týkající se stavby „Větrný park Rudná pod Pradědem“. [2] Žalobce následně podal žalobu ke Krajskému soudu v Ostravě. Odkazoval na usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, publikované pod č. 1764/2009 Sb. NSS a usnesení z téhož dne č. j. 6 As 7/2005 - 97, která závazná stanoviska pokládají za správní rozhodnutí ve smyslu § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). [3] Žalovaný navrhoval zamítnutí žaloby. K přípustnosti uvedl, že odkazovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu se vyjadřovala k situaci před účinností zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád z roku 2004“) a zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) a jemu doprovodného zákona č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících s přijetím stavebního zákona a zákona o vyvlastnění. Dle správního řádu z roku 2004 je závazné stanovisko úkonem správního orgánu, který již není samostatným rozhodnutím. Zákonem č. 186/2006 Sb. byl novelizován § 90 zákona o ochraně přírody a krajiny zavedením věty „souhlasy a závazná stanoviska vydávaná podle tohoto zákona jako podklad pro rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu jsou závazným stanoviskem podle správního řádu“. [4] Krajský soud v Ostravě žalobu odmítl dle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 70 písm. a), § 68 písm. e) s. ř. s. Vyšel z toho, že závazné stanovisko podle § 149 správního řádu z roku 2004 je svou povahou tzv. subsumovaným správním aktem, který nepodléhá samostatně soudnímu přezkumu. V usnesení o odmítnutí návrhu uvedl krajský soud, že na projednávanou věc nejsou aplikovatelné závěry obsažené ve zmíněném usnesení rozšířeného senátu, dle nichž je závazné stanovisko samostatným rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s. Krajský soud upozornil na fakt, že rozšířený senát posuzoval věc podle právního stavu před účinností nového správního řádu z roku 2004. [5] Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce kasační stížnost, v níž naopak tvrdí, že závěry rozšířeného senátu na předmětnou věc aplikovat lze. II. Důvody předložení věci rozšířenému senátu [6] Spornou právní otázkou v projednávané věci je, zda závazná stanoviska ve smyslu § 149 správního řádu z roku 2004, podléhají samostatně soudnímu přezkumu v řízení dle § 65 a násl. s. ř. s. [7] Sedmý senát Nejvyššího správního soudu ve svém rozsudku ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009 - 52, dospěl k názoru, že závěry rozšířeného senátu, jimiž argumentuje žalobce v nyní projednávané věci, lze použít i na závazná stanoviska vydaná podle správního řádu z roku 2004. V rozsudku uvedl, že obecné zásady o nutnosti restriktivního výkladu kompetenčních výluk podle § 70 písm. a) s. ř. s. mají ústavní povahu a vycházejí z koncepce žaloby podle § 65 s. ř. s., která od nabytí účinnosti s. ř. s. nedoznala jakýchkoli legislativních změn, a proto nemohou být změnou právní úpravy správního řízení dotčeny. Přezkum správních aktů je ve správním soudnictví upraven zcela autonomně, a sice v ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s. Právní úprava uvedená v § 149 správního řádu z roku 2004 se týká výlučně postupu „uvnitř“ správního řízení a žádným způsobem, a to ani nepřímo, neomezuje rozsah soudního přezkumu závazných stanovisek. Dle sedmého senátu je závazné stanovisko podle § 14 odst. 3 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči (dále jen „památkový zákon“) nepochybně rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., a to ze stejných důvodů, pro něž za „rozhodnutí“ označil rozšířený senát souhlas či nesouhlas orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle § 44 zákona o ochraně přírody a krajiny. [8] Opačný názor zaujal druhý senát v rozsudku ze dne 28. 7. 2009, č. j. 2 As 34/2009 - 65. Zde druhý senát vyslovil, že „[d]e lege lata tedy může mít závazné stanovisko povahu samostatného a proto i samostatně soudně přezkoumatelného rozhodnutí pouze v případě, kdy tak stanoví zákon jako lex specialis k správnímu řádu“. V tomto rozsudku odkázal i na svůj předchozí rozsudek ze dne 30. 1. 2009, č. j. 2 As 41/2008 - 77, kde konstatoval, že „[z]měna či zrušení závazného stanoviska prostředky danými správním řádem je totiž možná jen cestou odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí, které se o takové stanovisko opírá, ve smyslu § 149 odst. 1 správního řádu […], nebo cestou přezkumného řízení (§ 149 odst. 5 v návaznosti na § 94 an. správního řádu) […]“. [9] Druhý senát je názoru, že usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, řešilo soudní přezkum závazných stanovisek vydaných před účinností správního řádu z roku 2004 a jeho závěry nejsou přímo aplikovatelné na případy stanovisek vydaných po jeho účinnosti. [10] S ohledem na to druhý senát svým usnesením ze dne 17. 3. 2010, č. j. 2 As 75/2009 - 101, postoupil věc v souladu s ustanovením § 17 odst. 1 s. ř. s. k rozhodnutí rozšířenému senátu. III. Posouzení věci rozšířeným senátem III.1. Pravomoc rozšířeného senátu [11] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat. Dle § 17 odst. 1 s. ř. s. dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. [12] Sedmý senát zaujal právní názor, že závěry rozšířeného senátu konstatované v usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, lze použít i na závazná stanoviska vydaná dle správního řádu z roku 2004 a závazná stanoviska jsou tedy samostatně přezkoumatelná. Oproti tomu druhý senát je toho názoru, že závěry vyplývající z výše uvedeného usnesení rozšířeného senátu aplikovatelné na tyto případy nejsou. Druhý senát nepovažuje za rozhodné, že se ve srovnávaných případech jedná o závazná stanoviska vydaná podle různých právních předpisů, neboť podstatné je to, zda závazné stanovisko, vydané po účinnosti správního řádu z roku 2004, obecně může být samostatně přezkoumáváno soudem. [13] Ačkoliv se jedná o rozdílné typy závazných stanovisek (v případě předkládajícího senátu vydaných dle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny; v případě sedmého senátu dle § 14 odst. 2 a 3 památkového zákona), je účel a fungování výše uvedených typů podkladových rozhodnutí obdobný: Příslušnému dotčenému orgánu umožňují závazným způsobem formulovat právní názor s ohledem na daný chráněný zájem. Za této situace rozšířený senát konstatoval, že pro účely soudního přezkumu nelze mezi jednotlivými typy závazných stanovisek vydávaných na základě různých zákonů činit rozdíl. [14] Nad rámec uvedeného rozšířený senát poznamenává, že v dané věci není podstatné, že sedmý senát při právním hodnocení pominul § 44a odst. 3 památkového zákona, který konstatuje: „Závazné stanovisko podle § 14 odst. 1 a 2, je-li vydáno orgánem státní památkové péče ve věci, o které není příslušný rozhodovat stavební úřad podle zvláštního právního předpisu, je samostatným rozhodnutím ve správním řízení, jinak je úkonem učiněným dotčeným orgánem pro řízení vedené stavebním úřadem. Stanoviska uplatněná k politice územního rozvoje a územně plánovací dokumentaci nejsou správním rozhodnutím.“ Úkon správního orgánu, který sedmý senát posuzoval, tedy není „závazným stanoviskem“ ve smyslu § 149 správního řádu z roku 2004 (ačkoliv je tak nazván), avšak samostatným rozhodnutím ve správním řízení. Vzhledem k judikatuře zdejšího soudu je však názor vyjádřený v rozsudku i jako obiter dictum názorem závazným ve smyslu § 54 odst. 6 s. ř. s. [15] S ohledem na výše uvedené rozšířený senát uzavřel, že byť se rozpor mezi právními názory senátů zde