4 As 30/2013 — Nejvyšší správní soud

4 As 30/2013- 52 - text 4 As 30/2013 - 56 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců Mgr. Aleše Roztočila a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci žalobců: a) obec Tavíkovice, se sídlem Tavíkovice 1, Tavíkovice, b) L. K., oba zast. JUDr. MgA. Michalem Šalomounem, Ph.D., advokátem, se sídlem Bráfova třída 52, Třebíč, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalobců a) a b) proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 13. 2. 2013, č. j. 7 A 49/2012 – 25, t a k t o : I. Kasační stížnost žalobce a) s e o d m í t á . II. Ve vztahu mezi žalobcem a) a žalovaným žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 13. 2. 2013, č. j. 7 A 49/2012 – 25, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení. IV. Zástupci žalobce a) s e v r a c í zaplacený soudní poplatek za kasační stížnost ve výši 5000 Kč, který bude z účtu Nejvyššího správního soudu zaplacen do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. O d ů v o d n ě n í : I. Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti [1] Dne 4. 5. 2012 zahájil žalovaný správní řízení ve věci rozpuštění zastupitelstva žalobce a) podle § 89 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., zákon o obcích (obecní zřízení), protože z podnětu ze dne 2. 4. 2012 zaslaného žalobcem a) a podepsaného žalobcem b) jako jeho tehdejším starostou vyplývalo, že se od 30. 9. 2011, kdy proběhlo poslední zasedání zastupitelstva žalobce a), nedaří další zasedání zastupitelstva kvůli osobním neshodám mezi jeho členy svolat. Žalovaný během správního řízení zjistil, že žalobce b) jako tehdejší starosta obdržel dne 7. 3. 2012 žádost pěti z celkového počtu devíti členů zastupitelstva žalobce a) o svolání zastupitelstva obce podle § 92 odst. 1 zákona o obcích a na den 30. 3. 2012 skutečně toto zasedání svolal. Dne 30. 3. 2012, tj. v den, kdy se svolané zasedání zastupitelstva mělo konat, však žalobce b) toto zasedání zrušil. I přesto se na něm sešlo pět zastupitelů žalobce a), tedy nadpoloviční většina členů zastupitelstva žalobce a), což je podle § 92 odst. 3 zákona o obcích dostatečný počet členů k přijímání usnesení zastupitelstva obce. Zastupitelstvo žalobce a) se pak ve stejném počtu sešlo také na zasedání konaném dne 25. 5. 2012, které bylo svoláno podle § 92 odst. 2 zákona o obcích členem zastupitelstva žalobce a), panem J. D., protože žalobce b) jako starosta nesvolal v náhradu za jím zrušené zasedání zastupitelstva ze dne 30. 3. 2012 žádné další zasedání a tedy žádosti zastupitelů podle § 92 odst. 1 zákona o obcích nevyhověl. Z těchto zjištění pak žalovaný vyvodil, že zde není dán důvod pro rozpuštění zastupitelstva žalobce a) podle § 89 odst. 1 zákona o obcích, protože toto zastupitelstvo se v zákonem stanovené šestiměsíční lhůtě sešlo dne 30. 3. 2012 (ačkoli existují pochybnosti o informovanosti veřejnosti o konání tohoto zasedání, když to bylo nejprve svoláno, poté zrušeno, a přesto se nakonec konalo) a dále i 25. 5. 2012 (u něhož takové pochybnosti nepanují), a to v počtu zastupitelů, který umožňoval přijímat usnesení- na posléze zmíněném zasedání bylo přijato mj. usnesení o odvolání žalobce b) z funkce starosty žalobce a) a do funkce starosty byla zvolena Ing. J. H. Podle žalovaného tedy odpadl důvod k řízení, a protože dle jeho názoru zákon o obcích neupravuje způsob, jakým má v takovém případě rozhodnout, zastavil žalovaný řízení dle § 66 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, usnesením poznamenaným do spisu ze dne 23. 7. 2012, č. j. MV67378-11/ODK-2012 (dále též „napadené usnesení žalovaného“), které zároveň doručil účastníkům, a poučil je, že proti tomuto usnesení se nelze odvolat. [2] Proti tomuto usnesení podal žalobce b) [a za žalobce a) JUDr. MgA. Michal Šalomoun, advokát, na základě plné moci vystavené dne 14. 8. 2012 žalobcem b) jako starostou obce] dne 22. 8. 2012 žalobu k Městskému soudu v Praze. V žalobě polemizovali se závěry žalovaného týkajícími se otázky, zda skutečně došlo k zasedání zastupitelstva žalobce a) dne 30. 3. 2012 a 25. 5. 2012, vytkli žalovanému nečinnost, protože místo bezodkladného rozhodnutí ve věci stanovil nejprve žalobci a) lhůtu 30 dní k prokázání funkčnosti zastupitelstva, označili jeho postup za rozporný s hmotným právem, neboť žalovaný nehodnotil, zda byly naplněny podmínky rozpuštění zastupitelstva dle § 89 odst. 1 zákona o obcích, ale soustředil se na skutečnost, že určitá část zastupitelů projevila vůli ke konání zasedání zastupitelstva. Konečně žalobci v žalobě tvrdili, že zjištění a právní závěry žalovaného nemají oporu v důkazech založených ve správním spise. Z těchto důvodů se žalobci a) i b) domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného a vrácení mu věci k dalšímu řízení. [3] Městský soud však svým usnesením ze dne 13. 2. 2013, č. j. 7 A 49/2012 – 25, (dále též „napadené usnesení městského soudu“), tuto žalobu odmítl, věc postoupil žalovanému a dále rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Podle mínění městského soudu žalovaný chybně aplikoval § 66 odst. 2 správního řádu, protože toto ustanovení je použitelné pouze tehdy, když v průběhu řízení pominou jeho podmínky, tedy existence způsobilých účastníků a předmětu tohoto řízení. S odkazem na komentářovou literaturu ke správnímu řádu a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2011, č. j. 5 As 30/2011 – 93, (všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), uvedl městský soud, že k zastavení řízení podle § 66 odst. 2 správního řádu tedy dochází z formálně procesních důvodů, aniž by se věcně rozhodovalo o předmětu řízení, žalovaný však ve svém rozhodnutí provedl podrobné skutkové zkoumání a věcně posoudil splnění podmínek pro rozpuštění zastupitelstva dle § 89 odst. 1 zákona o obcích. Svým postupem tak žalovaný podle názoru městského soudu zkrátil účastníky na jejich právu na projednání věci ve dvou instancích, když proti usnesení dle § 66 odst. 2 správního řádu není ve smyslu § 76 odst. 5 správního řádu přípustné odvolání, protože správně měl ve věci meritorně rozhodnout tak, že se zastupitelstvo žalobce a) nerozpouští. Vzhledem k tomu posoudil městský soud podanou žalobu jako rozklad směřující proti napadenému rozhodnutí žalovaného, proto ji podle § 46 odst. 5 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.) odmítl a postoupil příslušnému správnímu orgánu, zde žalovanému, neboť žalobci byli nesprávně poučeni o nemožnosti podat proti napadenému usnesení žalovaného řádný opravný prostředek. [4] Usnesení městského soudu napadl kasační stížností žalobce b) [a za žalobce a) JUDr. MgA. Michal Šalomoun, advokát, na základě plné moci vystavené dne 14. 8. 2012 žalobcem b) jako starostou obce] (dále též stěžovatelé). Svou kasační stížnost opřeli o důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy tvrzenou nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení. Naplnění tohoto důvodu spatřují stěžovatelé v tom, že úvaha městského soudu, podle níž nepřipuštění možnosti podání řádného opravného prostředku proti napadenému rozhodnutí žalovaného znamenalo zkrácení účastníků řízení na jejich právu na projednání věci ve dvou instancích, je chybná, protože je založená na judikatuře Nejvyššího správního soudu týkající se řízení o odstranění stavby podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Jelikož však § 89 odst. 1 zákona o obcích stanoví, že proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o rozpuštění zastupitelstva obce může obec podat jen žalobu k soudu, nezakotvuje zákon o obcích právo na přezkum takového rozhodnutí žalovaného ve správním řízení podáním řádného opravného prostředku. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že městský soud se měl naopak vypořádat s otázkou, zda i v případě, že Ministerstvo vnitra v řízení o rozpuštění zastupitelstva obce rozhodne tak, že se zastupitelstvo obce nerozpouští, platí, že se takovému rozhodnutí lze bránit toliko žalobou k soudu, nebo zda je v takovém případě možné toto rozhodnutí přezkoumat v rámci správního řízení. Protože se však městský soud touto otázkou ve svém rozhodnutí vůbec nezabýval a celou věc posoudil analogicky s rozhodováním podle stavebního zákona, v němž však o dvojinstančním správním řízení není pochyb, zatížil své rozhodnutí dle mínění stěžovatelů nepřezkoumatelností. Stěžovatelé mají za to, že městský soud měl napadené rozhodnutí žalovaného zrušit pro nezákonnost již jen z toho důvodu, že pokud žalovaný došel k závěru, že podmínky § 89 odst. 1 zákona o obcích naplněny nebyly, bylo na místě věcně rozhodnout, že se zastupitelstvo stěžovatele a) nerozpouští, a nikoli řízení zastavit. Vzhledem k těmto důvodům pak stěžovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. [5] Žalovaný ve vyjádření ze dne 20. 3. 2013 uvedl, že J