1 As 157/2013 — Nejvyšší správní soud

1 As 157/2013- 65 - text pokračování 1 As 157/2013 – 70 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudkyň JUDr. Lenky Kaniové a Mgr. Jany Brothánkové v právní věci žalobkyně AGROMAP s. r. o., se sídlem Hřebíkova 1873/6, 140 00 Praha 4, zastoupené JUDr. Jiřím Vaníčkem, advokátem se sídlem Šaldova 34/466, 186 00 Praha 8, proti žalovanému Krajskému úřadu Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, 306 13 Plzeň, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 1. 2012, č. j. DSH/16069/11, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 10. 2013, č. j. 57 A 23/2012 – 74, t a k t o : I. Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 10. 2013, č. j. 57 A 23/2012 – 74, s e z r u š u j e . II. Rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 16. 1. 2012, č. j. DSH/16069/11, s e z r u š u j e a v ě c s e vrací žalovanému k dalšímu řízení. III. Žalovaný n e m á právo na náhradu nákladů řízení. IV. Žalovaný je p o v i n e n zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku ve výši 32.492,50 Kč, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám JUDr. Jiřího Vaníčka, advokáta. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci [1] Žalobkyně v roce 2011 osela kukuřici na pozemcích po levé a pravé straně silnice III/02213 v místě, kde se napojuje na silnici I/22. Na základě podnětu obce Tužice vyzval Městský úřad Horažďovice jako silniční správní úřad postupem podle § 41 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, výzvou ze dne 1. 8. 2011, č. j. MH/13253/2011, žalobkyni, aby v termínu 5 pracovních dní odstranila vzrostlou kukuřici z rozhledových trojúhelníků úrovňové křižovatky silnic I/22 a III/02213. Podle silničního správního úřadu totiž plodina omezovala výhled řidičům v rozporu s § 33 zákona o pozemních komunikacích. [2] Žalobkyně proti výzvě podala dne 8. 8. 2011 podání označené jako odvolání. Silniční správní úřad provedl dne 11. 8. 2011 na místě samém kontrolu a konstatoval, že ke splnění vydané výzvy (označované nadále též jako „písemný příkaz“) nedošlo (o kontrole byl sepsán protokol z téhož dne). Dne 2. 9. 2011 oznámil silniční správní úřad žalobkyni zahájení řízení o uložení pořádkové pokuty podle § 42 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích z důvodu nesplnění písemného příkazu vydaného dne 1. 8. 2011 s tím, že se k věci může vyjádřit ve lhůtě 10 dnů. Podáním ze dne 12. 9. 2011 žalobkyně namítla, že výzva (písemný příkaz) mohl být vydán pouze formou rozhodnutí, a že se tudíž jedná o nicotný akt. Podáním ze dne 19. 9. 2011 žalobkyně namítla nedostatečně zjištěný skutkový stav věci a požadovala místní šetření. [3] Rozhodnutím ze dne 22. 9. 2011, č. j. MH/12526/2011, silniční správní úřad výrokem I. uložil žalobkyni podle § 42 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích pořádkovou pokutu ve výši 10.000 Kč za nesplnění písemného příkazu vydaného dne 1. 8. 2011, č. j. MH/13253/2011, a výrokem II. uložil žalobkyni povinnost uhradit náklady správního řízení v paušální částce 1.000 Kč. V další části rozhodnutí označené jako „Rozhodnutí o námitkách účastníka řízení“ silniční správní úřad zamítl podání žalobkyně ze dne 8. 8. 2011 a 12. 9. 2011. Z odůvodnění rozhodnutí pak plyne, že silniční správní úřad nepřihlížel k podání ze dne 19. 9. 2011, neboť bylo podáno po stanovené lhůtě. [4] Proti rozhodnutí silničního správního úřadu ze dne 22. 9. 2011, č. j. MH/12526/2011, podala žalobkyně odvolání, v němž mimo jiné namítala „nedostatek pasivní legitimace“. Na základě ustanovení § 42 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích lze totiž podle žalobkyně uložit pokutu pouze vlastníku (správci) nebo uživateli pozemní komunikace, který nesplní písemný příkaz daný mu pověřenou osobou při výkonu státního dozoru. Žalobkyně však v dané věci nevystupovala ani jako vlastník (správce) ani jako uživatel pozemní komunikace. Žalovaný zamítl odvolání rozhodnutím ze dne 16. 1. 2012, č. j. DSH/16069/11. K citované námitce uvedl, že žalobkyně používá komunikace I/22 a III/02213 při obhospodařování svých pozemků, a je tedy uživatelem dotčené silnice. Při akceptaci argumentace žalobkyně by byl výkon státního dozoru na úseku pozemních komunikací neefektivní a v podstatě zbytečný. [5] Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně správní žalobou u Krajského soudu v Plzni. Kromě již zmíněné námitky týkající se osobního rozsahu § 42 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích žalobkyně namítala (obdobně jako v odvolání) nesprávnou formu aktu výzvy, nedostatečné zjištění skutkového stavu, neurčitost výroku prvostupňového rozhodnutí, řadu procesních pochybení, porušení zásady předvídatelnosti a nedostatečné odůvodnění uložené pokuty. Krajský soud rozsudkem ze dne 30. 10. 2013, č. j. 57 A 23/2012 – 74, žalobu zamítl a ztotožnil se s argumentací žalovaného. II. Kasační stížnost žalobkyně [6] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně kasační stížnost. Opětovně namítla, že není ani vlastníkem (správcem) pozemní komunikace ani jejím uživatelem ve smyslu § 42 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a toto ustanovení na ni proto nedopadá. Pokud by měla být podle citovaného ustanovení sankcionována, muselo by se tak stát v příčinné souvislosti s užíváním komunikace (činnost žalobkyně však spočívala v pěstování kukuřice). K pojmu uživatele žalobkyně poukazovala zejména na § 5 odst. 1 a § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Podle výkladu správních orgánů i krajského soudu by uživatelem byl prakticky každý, včetně vlastníka komunikace, takže jejich rozlišování v citovaném ustanovení by bylo zcela nadbytečné. Výklad správních orgánů a krajského soudu je dle žalobkyně nepřípustně extenzivní a protiústavní (rozpor s čl. 2 odst. 1 Ústavy a s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Na jednání žalobkyně by snad bylo možné aplikovat § 34 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích (zde je však k zákroku povinen primárně vlastník komunikace a nikoliv státní dozor), případně § 42b odst. 1 písm. n) téhož zákona, který upravuje správní delikt za porušení § 33 zákona. [7] V další námitce žalobkyně tvrdila, že vydaná výzva (písemný příkaz) je správním rozhodnutím, resp. příkazem ve smyslu zákona č. 500/2004 Sb., správní řád; opačný závěr krajského soudu je nezákonný. Příkazem se zahajuje správní řízení, příkaz podléhá soudnímu přezkumu a musí splňovat náležitosti správního rozhodnutí; k tomu poukazovala na judikaturu správních soudů a stanovisko Veřejného ochránce práv. V projednávané věci se příkaz nestal pravomocným a vykonatelným titulem, jelikož proti němu žalobkyně podala odpor (podání ze dne 8. 8. 2011 označené jako odvolání). [8] Podle žalobkyně správní orgán před vydáním písemného příkazu ze dne 1. 8. 2011 neučinil žádná skutková zjištění. Z příkazu plyne, že dne 19. 7. 2011 byl proveden státní dozor na inkriminovaném místě, avšak o tomto dozoru nejsou ve spise žádné záznamy či protokol, což je v rozporu se zákonem č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Skutkový stav správní orgán ověřil až protokolem o kontrole ze dne 11. 8. 2011, což byl prakticky jediný důkaz, z nějž správní orgány vycházely. Při pořizování tohoto protokolu však správní orgán nepostupoval v souladu se zákonem o státní kontrole. Žalobkyně nebyla ke kontrole přizvána ani o ní vyrozuměna, a tudíž se k ní nemohla vyjádřit a uplatnit námitky; dále pochybuje, zda byla kontrola provedena oprávněnou osobou. Podle názoru žalobkyně navíc z judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu plyne, že předmětný kontrolní protokol nemůže být sám o sobě důkazem: vydaný písemný příkaz a následná pořádková pokuta proto nejsou podloženy žádnými důkazy. Žalobkyně též vyjádřila přesvědčení, že s fotodokumentací, která je přílohou protokolu o provedené kontrole, bylo správními orgány nepřípustně manipulováno. Krajský soud se s tímto žalobním bodem v napadeném rozsudku vůbec nevypořádal, a jeho rozhodnutí je proto nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. V řízení před správním orgánem přitom došlo k takovým vadám řízení, že měl krajský soud napadené správní rozhodnutí zrušit. [9] Žalobkyně rovněž namítla, že formulace výroků rozhodnutí silničního správního úřadu o uložení pořádkové pokuty neodpovídá požadavkům vysloveným v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Rozhodnutí je nesrozumitelné a krajský soud jej měl pro tuto vadu zrušit. [10] Žalobkyně dále namítala nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu pro nedostatek důvodů, neboť tento soud akceptoval jako důkaz nezákonný protokol o kontrole, bez opory ve spisu konstatoval, že se žalobkyně již v minulosti dopustila protiprávního jednání, a vůbec se nezabýval tím, zda skutečně kukuřice svým vzrůstem s přihlédnutím k úrovni terénu rušila rozhled potřebný pro bezpečnost silničního provozu. K předchozímu protiprávnímu jednání žalobkyně podotkla, že v roce 2009 sice bylo ve shodné otázce s žalobkyní zahájeno správní řízení, nicméně nakonec nebyla za své jednání postižena. Správní orgán tak musel dosp