4 Aos 1/2013

Návrhem ze dne 30. 11. 2012 (dále též „návrh“) na zrušení opatření obecné povahy – zásad územního rozvoje Středočeského kraje, schválených usnesením zastupitelstva Středočeského kraje ze dne 19. 12. 2011, č. 4-20/2011/ZK (dále též „napadené opatření obecné povahy“ nebo „zásady územního rozvoje“), navrhovatelé navrhli, aby soud zrušil napadené opatření obecné povahy v části textového i grafického vymezení veřejně prospěšné stavby D054 – Koridor propojení Vestec (II/603) – Újezd (D1), tzv. Vestecká spojka (dále též „napadená část opatření obecné povahy“). Současně uplatnili nárok na náhradu nákladů řízení.

Navrhovatelé předně věnovali pozornost své aktivní procesní legitimaci, přičemž argumentovali, že navrhovatelka a) jako městská část hlavního města Prahy je v intencích § 2 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění účinném ke dni vydání opatření obecné povahy (dále jen „zákon o hlavním městě Praze“) povolána k péči o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů. Realizací stavby by došlo ke zhoršení životního prostředí, snížení hodnoty nemovitostí a zhoršení podmínek dopravní obslužnosti; důsledkem by bylo masivní navýšení dopravy v ulici Formanská a navazujících komunikacích vedoucích do městské části navrhovatelky a). Byly by rovněž posíleny tendence výstavby silničního okruhu přes městkou část navrhovatelky a), a to jako pokračování Vestecké spojky po přetnutí dálnice D1 [tzv. Jihovýchodní krátká varianta (JVK), od níž bylo na nátlak občanů upuštěno]. Navrhovatelé b) až g) jsou (spolu-) vlastníky nemovitostí v bezprostřední blízkosti koridoru Vestecké spojky, přičemž její realizací by byli dotčeni na svém vlastnickém právu, a to zejména zhoršením životního prostředí v dané lokalitě a poklesem ceny svých nemovitostí.

Co do vlastních důvodů návrhu navrhovatelé namítali porušení § 187 odst. 2 a 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném ke dni vydání opatření obecné povahy (dále jen „stavební zákon“), neboť napadené opatření obecné povahy nebylo vydáno ve lhůtě 5 let od nabytí účinnosti stavebního zákona, a záměr tak nebylo možno převzít z původního územního plánu velkého územního celku Pražského regionu, schváleného usnesením Zastupitelstva Středočeského kraje ze dne 18. 12. 2006, č. 55-15/2006/ZK (dále jen „územní plán Pražského regionu“); pořizovatelem mimoto nebyla prověřena aktuálnost záměru. Při vydání napadené části opatření obecné povahy nebyly respektovány požadavky § 18 a 19 stavebního zákona. Odpůrce dále porušil § 10i odst. 3 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění účinném ke dni vydání opatření obecné povahy (dále jen „zákon o posuzování vlivů na životní prostředí“), neboť nerespektoval požadavky stanovisek Ministerstva životního prostředí (dále též „ministerstvo“) ze dne 28. 11. 2007, zn. 79888/ENV/07, a ze dne 7. 1. 2010, č. j. 91985/ENV/09.

V rozporu s § 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, přílohou I písm. f) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES, o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (dále jen „směrnice SEA“), a bodem 5 přílohy stavebního zákona nebyly řádně posouzeny synergické a kumulativní vlivy záměru Vestecké spojky na životní prostředí, přičemž z hlediska hlukové a imisní zátěže a celkové dopravní situace vytvářejí záměry umístěné v daném území neúnosnou kombinaci. Vyhodnocení vlivů záměru na životní prostředí je podle navrhovatelů provedeno nesprávně, mj. i proto, že se týká koridoru jako celku a nerespektuje skutečnost, že vlivy jeho jednotlivých částí jsou rozdílné. Rovněž nebyly řádně vyhodnoceny vlivy záměru na lidské (veřejné) zdraví. Ke schválenému vyhodnocení vlivů na životní prostředí z listopadu 2011 nebylo v souladu s § 10g zákona o posuzování vlivů na životní prostředí vydáno stanovisko ministerstva (bylo vydáno jen stanovisko ze dne 27. 10. 2011, č. j. 84529/ENV/11). Navrhovatelé dále vytýkali absenci potvrzení ministerstva o odstranění nedostatků ve smyslu § 38 odst. 4 stavebního zákona, když z jeho vyjádření ze dne 17. 1. 2011, č. j. 44140/2010-81/1226, vyplývá, že byly dány podmínky pro takový postup.

Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že v procesu přijímání nebyly dostatečně vyhodnoceny připomínky navrhovatelky a) k návrhu napadeného opatření obecné povahy, přičemž odpůrce navíc k těmto připomínkám nezajistil vyjádření dotčených orgánů na úseku ochrany veřejného zdraví a ochrany ovzduší, jak ukládá § 39 odst. 2 stavebního zákona. Dále nebyla dostatečně vyhodnocena stanoviska dotčených orgánů k napadenému opatření obecné povahy a z důvodu nadlimitní hlukové zátěže byly porušeny předpisy na ochranu veřejného zdraví, jakož i předpisy na ochranu ovzduší a zemědělského půdního fondu. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že vzhledem k souběžně vedenému Silničnímu okruhu kolem Prahy je stavba Vestecké spojky zbytečná.

Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 26. 2. 2013, č. j. 50 A 24/2012 – 64, výrokem I. odmítl návrh navrhovatelky a) a výrokem II. zrušil napadenou část opatření obecné povahy; navazujícími výroky rozhodl o náhradě nákladů řízení, konkrétně výrokem III. uložil odpůrci povinnost zaplatit navrhovatelům b) až g) náhradu nákladů řízení ve výši 73 487,40 Kč a výrokem IV. určil, že ve vztahu mezi navrhovatelkou a) a odpůrcem nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení. Výrokem V. rozhodl o vrácení soudního poplatku navrhovatelce a). Z námitek uplatněných v návrhu shledal důvodnými námitku nedostatečného posouzení kumulativních a synergických vlivů a námitku nevyhodnocení vlivů na lidské (veřejné) zdraví; ve vztahu k těmto námitkám byl naplněn důvod pro zrušení napadené části opatření obecné povahy i bez nařízení jednání podle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.; ostatní námitky vyhodnotil jako nedůvodné.

V odůvodnění rozsudku vyšel z ustanovení § 101a odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a dospěl k závěru, že navrhovatelce a) nesvědčí aktivní procesní legitimace k podání návrhu, neboť není obcí, nýbrž pouze částí obce, a ze své podstaty tak nemůže brojit proti opatření obecné povahy vydanému krajem, nýbrž případně toliko proti opatření obecné povahy vydanému hlavním městem Prahou. Ohledně aktivní procesní legitimace ostatních navrhovatelů poukázal na závěry usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, a konstatoval, že tito navrhovatelé jsou vlastníky (sousedících) nemovitostí, které se sice nacházejí mimo území regulované napadeným opatřením obecné povahy, mohou nicméně být dotčeni účinky předmětného záměru, které hranice regulovaného území přesahují. V této souvislosti konstatoval, že nemovitosti navrhovatelů b) až f) se fyzicky nacházejí ve vzdálenosti pouze několika stovek metrů od území Vestecké spojky, a v případě její realizace je tak pravděpodobné zatížení jejich nemovitostí hlukem a exhalacemi; za nerozhodné přitom označil kritérium, zda jednotliví navrhovatelé bydlí na území hlavního města Prahy či na území Středočeského kraje.

Krajský soud neshledal důvodnou námitku, že do zásad územního rozvoje byl záměr Vestecké spojky převzat z územního plánu Pražského regionu, a to bez řádného vyhodnocení kritérií § 187 odst. 2 a po uplynutí pětileté prekluzivní lhůty podle § 187 odst. 3 stavebního zákona, tj. po 31. 12. 2011. Ohledně naplnění požadavků § 187 odst. 2 stavebního zákona konstatoval, že součástí napadeného opatření obecné povahy je dostatečné vyhodnocení aktuálnosti a nadmístního významu záměru, přičemž s ohledem na rozsah řešené problematiky postačuje i jen odůvodnění velmi stručné, popř. souhrnné k více záměrům, u nichž je situace obdobná. S převzetím záměru Vestecké spojky bylo kontinuálně počítáno mj. v zadání a návrhu zásad územního rozvoje. Odpůrci nicméně krajský soud vytkl, že se touto otázkou cíleně nezabýval a vyhodnocení provedl toliko mimoděk, a to v textové části odůvodnění a zejména teprve v rámci vypořádání připomínek. Ve vztahu k otázce pořízení napadeného opatření obecné povahy ve lhůtě podle § 187 odst. 3 stavebního zákona krajský soud vyšel z toho, že zásady územního rozvoje byly schváleny usnesením zastupitelstva ze dne 19. 12. 2011; následně krajský úřad veřejnou vyhláškou oznámil jejich vydání, přičemž tato vyhláška byla na úřední desce odpůrce vyvěšena od 7. 2. 2012 do 23. 2. 2012; napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti patnáctého dne po vyvěšení, tj. dne 22. 2. 2012. Poukázal na odůvodnění usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2012, č. j. 9 Ao 7/2011 – 489, a jako rozhodný okamžik pro posouzení lhůty určil přijetí usnesení o vydání napadeného opatření obecné povahy, nikoli nabytí účinnosti (k němuž na rozdíl od přijetí usnesení došlo teprve po 31. 12. 2011); k marnému uplynutí prekluzivní lhůty tedy nedošlo.

K námitce rozporu napadené části opatření obecné povahy s § 18 a § 19 stavebního zákona krajský soud poukázal na argumentaci navrhovatelů, že záměr Vestecké spojky je zčásti situován na území hlavního města Prahy, tedy mimo území Středočeského kraje, přičemž tyto úseky nejsou zakotveny v zásadách územního rozvoje hlavního města Prahy, nýbrž toliko v územním plánu hlavního města Prahy; konkrétně se jedná zejména o křížení Vestecké spojky s dálnicí D1 a se silnicí III/0032. Konstatoval, že pořizování zásad územního rozvoje v různých krajích představuje pojmově samostatné procesy, a zakotvení záměru přesahujícího hranice kraje tak nelze podmiňovat tím, že ty části záměru, které se nacházejí na území kraje sousedního, jsou (již) řádně upraveny v jeho zásadách územního rozvoje. Skutečnost, že se část záměru nachází na území jiného kraje, pak podle krajského soudu nebrání posouzení vlivu záměru jako celku, tedy včetně těchto částí, na životní prostředí a zdraví obyvatel. Důvodnou neshledal ani námitku, že odpůrce nerespektoval požadavky ministerstva vznesené ve stanoviscích ze dne 28. 11. 2007, zn. 79888/ENV/07, a ze dne 7. 1. 2010, č. j. 91985/ENV/09, čímž měl porušit § 10i odst. 3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. V této souvislosti poukázal na stanovisko ministerstva ze dne 27. 10. 2011, č. j. 84529/ENV/11 MŽP, které stanoví podmínky pro následovné zpřesňování a realizaci záměrů, neobsahuje však požadavky na dopracování vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí (posouzení vlivů koncepcí na životní prostředí, dále též „vyhodnocení SEA“) ve smyslu § 10i odst. 3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, jakož ani požadavky z předchozích stanovisek, které by byly z důvodu nesplnění uplatněny opakovaně. Zákon mimoto krajskému úřadu umožňuje se od stanoviska ministerstva odchýlit za předpokladu, že tento postup řádně odůvodní.

Krajský soud shledal důvodnou námitku nedostatečného posouzení kumulativních a synergických vlivů. Poukázal na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, k nimž dodal, že vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území včetně vlivů kumulativních a synergických nemůže přehlížet záměry a chráněné zájmy nacházející se mimo území regulované zásadami územního rozvoje, jakož ani záměry realizované v minulosti; vlivy záměrů nekončí na administrativní hranici kraje. Pokud přitom kumulativní a synergické vlivy nejsou popsány (znázorněny), je v případě pochybností třeba výslovně deklarovat, že tyto nebyly zjištěny, popř. že jsou nevýznamné, a to zejména pokud byly v tomto směru uplatněny námitky či připomínky.

Krajský soud konstatoval, že z vyhodnocení SEA nejsou zřejmé závěry, týkající se vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, ani způsob, jakým bylo těchto závěrů dosaženo. V podkladu pro vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů (příloha 3 k vyhodnocení SEA) se odpůrce v případě Vestecké spojky omezuje na konstatování, že záměr nebude vykazovat kumulativní a synergické vlivy na žádnou ze sledovaných složek životního prostředí (tj. obyvatelstvo a památky, povrchové a podzemní vody, přírodu a krajinu, geologické a hydrogeologické poměry a zdroje nerostných surovin, zemědělský půdní fond a lesní pozemky). Takový závěr budí podle krajského soudu na první pohled vážné pochybnosti, přičemž navíc z metodiky vyhodnocení nejsou patrné úvahy, na jejichž základě odpůrce k tomuto závěru dospěl. Je zjevné, že na Vestecké spojce dojde v budoucnu ke kumulaci dopravní zátěže, když její funkcí je propojení dálnice D1, Silničního okruhu kolem Prahy (dále též „SOKP“), jakož i okolních obcí a města Prahy s plánovanou dálnicí D3. Pravděpodobná je podle krajského soudu i kumulace plynoucí z vymezení rozvojové oblasti Praha (záměr OB1), v níž bude (nadále) docházet k intenzivní výstavbě objektů pro bydlení, jakož i administrativních a logistických komplexů. Nevyjasněná zůstala rovněž otázka možné kumulace vlivů Vestecké spojky a souběžně vedeného záměru vodovodního řadu z vodojemu Jesenice na jihovýchod Prahy (záměr V14) či křižmo vedeného záměru vedení vysokého napětí 110 kV Chodov – Uhříněves (záměr E15), jakož i kumulace vlivů Vestecké spojky a rozvojových oblastí či koridorů vymezovaných v zásadách územního rozvoje hlavního města Prahy. Účinky záměru Vestecké spojky na obyvatelstvo a životní prostředí se mohou projevit i na přilehlém území hlavního města Prahy, jakož i navýšením dopravní zátěže a nové výstavby.

Krajský soud naopak neshledal důvodnou námitku absence vyhodnocení vlivů na životní prostředí s ohledem na jejich lokalizaci, tedy co do rozlišení jednotlivých úseků Vestecké spojky. Vzhledem k nižší podrobnosti zásad územního rozvoje je rozlišení dílčích částí třeba provést v případě rozsáhlých záměrů typu dálnice D3 či SOKP, ohledně Vestecké spojky, jejíž délka nepřesahuje 5 km (tj. vzhledem k použitému měřítku 5 cm v grafické části zásad územního rozvoje), by však byl takový požadavek prakticky nerealizovatelný. Lze rozlišovat pouze lokální specifika dílčích částí záměrů, které mají regionální povahu, tedy takových, které se projevují na území přesahujícím několik obcí. Čím významnější je přitom hrozba působení na složky životního prostředí, tím podrobněji je třeba zachytit specifika jednotlivých částí záměru. Vestecká spojka ovšem není natolik rozsáhlým záměrem, sestávajícím z částí navzájem odlišných co do vlivů na okolí, aby bylo nezbytné rozlišit vyhodnocení vlivů na životní prostředí ve vztahu k dílčím částem její trasy. Krajský soud se neztotožnil ani s námitkou nedostatečného vyhodnocení vlivů (samotného) záměru Vestecké spojky na životní prostředí, jak bylo provedeno na s. 26 přílohy č. 2.1 k vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí; toto se neomezuje na číselnou hodnotu, nýbrž je doprovázeno i odpovídajícím komentářem.

Krajský soud shledal důvodnou námitku nevyhodnocení vlivů na lidské (veřejné) zdraví. Poukázal na přílohu I písm. f) směrnice SEA, která za součást vyhodnocení vlivů na životní prostředí výslovně pojímá i vyhodnocení vlivů na lidské zdraví, a konstatoval, že toto kritérium bylo při provedení směrnice do českého právního řádu, konkrétně do bodu 5 přílohy stavebního zákona opomenuto. Vycházeje z obecného ustanovení § 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí a povinnosti eurokonformního výkladu právních předpisů českého práva, které provádí ustanovení práva unijního, krajský soud dovodil, že za součást posouzení vlivů na obyvatelstvo, jak je uloženo bodem 5 přílohy stavebního zákona, je třeba považovat i vyhodnocení vlivů na lidské zdraví. Vyhodnocení SEA ovšem posouzení vlivů koncepcí na lidské zdraví neobsahuje, a to ani samostatně, ani jako součást posouzení vlivů na obyvatelstvo, přičemž letmé zmínky v části 2.1 (s. 32-38) a v části 4.1 (s. 83), týkající se výše imisních limitů pro ochranu zdraví lidí, v části 2.8 (s. 72-75), vztahující se ke hlukovým limitům a jejich plnění, v části 5.10 (s. 157-158), týkající se vlivů na obyvatelstvo, či v souhrnné části 10. 2 (s. 187-192) nelze za takové (svébytné) posouzení považovat; odpůrce nevěnoval konkrétní pozornost dopadům koncepce na zlepšení či zhoršení zdravotního stavu populace (obyvatel), opomněl provést kvantitativní a kvalitativní analýzu závažnosti (hrozících) zdravotních problémů a vymezit, jaký vliv na ně může koncepce mít, a to včetně odpovídajících priorit pro územní plánování.

Krajský soud se blíže nezabýval námitkou absence stanoviska ministerstva k vyhodnocení SEA, kterou navrhovatelé spatřují v tom, že bylo vydáno toliko stanovisko ze dne 27. 10. 2011, č. j. 84529/ENV/11, nikoli však ke schválenému vyhodnocení vlivů na životní prostředí z listopadu 2011. Vypořádání námitky by bylo nadbytečné za situace, kdy bude vzhledem ke zrušení napadené části opatření obecné povahy třeba zpracovat nové vyhodnocení SEA. Toliko pro úplnost krajský soud poukázal na ustanovení § 10i zákona o posuzování vlivů na životní prostředí a konstatoval nedůvodnost námitky, neboť stanovisko z 27. 10. 2011 bylo vydáno k vyhodnocení SEA z března 2011, které je až na odlišné formátování totožné s finální verzí z listopadu 2011. Důvodnou neshledal námitku absence potvrzení o odstranění nedostatků ze strany Ministerstva pro místní rozvoj, které ve stanovisku ze dne 17. 1. 2011, č. j. 44 140/2010-81/1226, vymezilo nedostatky napadeného opatření obecné povahy. Poukázal na § 38 odst. 2 a 4 stavebního zákona a shledal, že Ministerstvo pro místní rozvoj pořizovateli nevytklo žádné závady, které by bránily dalšímu pokračování řízení o přijetí zásad územního rozvoje, přičemž odpůrce navíc jeho požadavkům vyhověl. Ohledně námitky nedostatečného vyhodnocení připomínek navrhovatele a) krajský soud konstatoval, že tato s ohledem na nedostatek aktivní procesní legitimace navrhovatele a) odpadla. Neztotožnil se s námitkou nedostatečného vyhodnocení stanovisek dotčených orgánů (Ministerstva životního prostředí, Krajské hygienické stanice Středočeského kraje, Ministerstva dopravy a Odboru životního prostředí a zemědělství Středočeského kraje). Zdůraznil, že stanoviska uplatněná ke společnému jednání ve smyslu § 37 odst. 2 stavebního zákona a stanoviska k veřejnému projednání podle § 39 odst. 2 téhož zákona jsou obsahově odlišnými akty, přičemž s oběma druhy stanovisek je pořizovatel podle § 40 odst. 2 písm. a) stavebního zákona povinen se vypořádat, což se i stalo; vzniklé rozpory byly vyřešeny v navazujícím jednání, a nebylo je proto třeba řešit v dohodovacím řízení. Nepřezkoumatelnost napadeného opatření obecné povahy v této části nelze dovozovat toliko z procesního pochybení odpůrce spočívajícího v tom, že toto vypořádání není součástí jeho odůvodnění, nýbrž toliko správního spisu.

Krajský soud se neztotožnil s námitkou rozporu s předpisy na ochranu veřejného zdraví a na ochranu ovzduší, který navrhovatelé spatřují v překračování závazných limitů hluku a limitů znečištění ovzduší. Poukázal na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, a konstatoval, že vymezení záměru nemůže mít samo o sobě vliv na stav ovzduší či hlukovou situaci v určité oblasti, neboť není jisté, jakým způsobem a zda vůbec bude navrhovaný záměr realizován. Vymezení koridorů a ploch nadmístního významu v zásadách územního rozvoje se tak z povahy věci nemůže dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší či přípustnými hodnotami hluku, nýbrž takový rozpor se může projevit teprve při rozhodování o umístění stavby. V průběhu pořizování zásad územního rozvoje by nicméně mělo být koncepčně prověřeno, zda mají plánované záměry v kontextu záměrů ostatních vůbec šanci být v budoucnu realizovány, a to zvláště ve vztahu k území, do něhož má být umístěn větší počet záměrů a které je již v současné době významněji zatíženo imisemi, hlukem apod. Stejně tak krajský soud neshledal rozpor napadené části opatření obecné povahy s předpisy na ochranu zemědělského půdního fondu, neboť nebyly porovnány různé varianty řešení a jejich dopad na zemědělský půdní fond. Konstatoval, že odpůrce nebyl povinen zpracovat více variant vedení Vestecké spojky za situace, kdy tento postup nebyl předjímán v zadání zásad ani uložen některým z dotčených orgánů na úseku posuzování vlivů na životní prostředí; v případě Vestecké spojky se mimoto jedná o záměr převzatý z předchozí územně plánovací dokumentace – územního plánu Pražského regionu, při jehož pořízení již k posuzování variant záměru došlo, a odpůrce se s otázkou potřebnosti variantního řešení vypořádal mj. v rámci vypořádání námitek a připomínek, uplatněných při veřejném projednání.

Proti rozsudku Krajského soudu v Praze se navrhovatelka a) jako stěžovatelka (dále též „stěžovatelka”) bránila kasační stížností ze dne 14. 3. 2013, podanou z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., kterou podala v rozsahu výroku I. a navazujícího výroku IV. a ve které navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek ve výrocích I. a IV. a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.

Stěžovatelka brojila proti vývodům krajského soudu, že městské části nedisponují právy, do nichž mohou zásady územního rozvoje z povahy věci zasáhnout, a že návrhovou legitimaci by v případech tohoto druhu mohlo mít toliko hlavní město Praha jako celek. Poukázala na § 2 odst. 2 a § 3 odst. 1 a 2 zákona o hlavním městě Praze a zdůraznila, že je nositelkou veřejnoprávního vztahu k území městské části Praha-Křeslice, je povinna pečovat o jeho rozvoj a o potřeby svých občanů. Ústavní právo územních samosprávných celků na samosprávu by podle ní mělo být přiznáno i územním společenstvím občanů na úrovni nižší než na úrovni obce; to lze dovozovat i z Evropské charty místní samosprávy (vyhlášena pod č. 181/1999 Sb.). K plnění svých úkolů musí být městská část vybavena adekvátními nástroji, a to mj. i v oblasti územního plánování, které zásadním způsobem ovlivňuje její území. Podle stěžovatelky je nesprávný názor krajského soudu, že městská část je oprávněna napadat zásady územního rozvoje pouze prostřednictvím hlavního města Prahy, když v řadě případů jsou potřeby, zájmy a názory na (vlastní) územní rozvoj odlišné od hlavního města Prahy jako celku, což je v případě stěžovatelky mj. i případ budování páteřní silniční sítě. Stěžovatelka je přesvědčena, že jí musí být umožněno domáhat se ochrany svých práv dotčených zásadami územního rozvoje, neboť v nich obsažené vymezení záměrů je závazné pro obsah územních plánů obcí. Na podporu svých tvrzení poukázala na závěry judikatury vyslovené v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 – 644, a ze dne 2. 4. 2008, č. j. 7 As 57/2007 – 98, argumentovala zásadou in dubio pro libertate, podle níž je v případě dvojího možného výkladu veřejnoprávní normy třeba upřednostnit ten, který méně zasahuje do základních práv či svobod, v daném případě do garance efektivní soudní ochrany.

Co do okolností své aktivní procesní legitimace stěžovatelka v návaznosti na tvrzení prezentovaná v návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy vyložila, že proti záměru Vestecké spojky brojila již připomínkami k návrhu zásad územního rozvoje, které uplatnila dne 28. 4. 2011. Zdůraznila, že realizací této stavby by došlo ke zhoršení životního prostředí občanů městské části, a to zejména co do zátěže hlukem a imisemi v důsledku navýšení dopravní zátěže. Uskutečnění záměru by vedlo rovněž ke snížení hodnoty nemovitostí ve vlastnictví občanů městské části a ke zhoršení podmínek dopravní obslužnosti. Vestecká spojka by přinesla značné dopravní komplikace, zejména by došlo k navýšení objemu dopravy na přilehlé části dálnice D1 i na ulici Formanská a navazujících komunikacích vedoucích do městské části stěžovatelky. V případě Vestecké spojky se navíc jedná o součást dříve navrhované varianty dálničního okruhu označovaného jako Jihovýchodní krátká varianta (JVK), která měla po přetnutí dálnice D1 vést přes městskou část Praha-Křeslice.

Proti rozsudku Krajského soudu v Praze se bránil rovněž odpůrce (dále též „stěžovatel”) kasační stížností ze dne 12. 3. 2013, ve znění doplnění kasační stížnosti ze dne 5. 4. 2013 a dalšího doplnění kasační stížnosti ze dne 6. 6. 2013, podanou z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., kterou podal v rozsahu výroku II. a navazujícího výroku III. a ve které navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek ve výrocích II. a III. a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.

Stěžovatel namítal, že krajský soud pochybil, pokud dospěl k závěru, že v napadeném opatření obecné povahy byly nedostatečně posouzeny kumulativní a synergické vlivy záměru Vestecké spojky. Poukázal na obsah příslušných části napadeného opatření obecné povahy, které byly této problematice věnovány, konkrétně hodnocení kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí (oddíl 5.11 textové části vyhodnocení SEA, s. 158-159) a podklad pro vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů (příloha 3 k textové části vyhodnocení SEA a výkres č. 6 grafické části vyhodnocení SEA). Zdůraznil, že vyhodnocení SEA obsahuje veškeré náležitosti podle přílohy stavebního zákona; synergické a kumulativní vlivy vymezil v mapovém podkladu a navazujícím textovém zhodnocení, spočívajícím v odborném odhadu jejich výskytu a negativního či pozitivního působení. Pořizovatel přitom kumulativní a synergické vlivy jednotlivých geograficky blízkých záměrů ve všech případech zvažoval, v mapovém podkladu je ovšem vyznačil toliko v případech, kde hrozily negativní vlivy tohoto druhu; vyznačovat pozitivní kumulativní a synergické vlivy na úrovni zásad územního rozvoje není podle stěžovatele směrodatné, neboť tyto nastupují teprve v závislosti na (případné) realizaci jednotlivých záměrů, které musí především plnit příslušné imisní, emisní a hlukové limity (závazné limity znečišťování životního prostředí).

Stěžovatel je přesvědčen, že postupoval v souladu se zákonem, pokud v případech, u nichž bylo dáno riziko negativních kumulativních a synergických vlivů ploch a koridorů, byla daná lokalita označená grafickou značkou ve výkresu č. 6 grafické části vyhodnocení SEA; takové vyhodnocení měl krajský soud vyhodnotit jako dostatečné. Krajský soud měl zohlednit, že v žádném ustanovení zákona není uveden konkrétní postup, podle něhož mělo být postupováno; lze vycházet toliko ze stručného odkazu v bodech 5 a 6 přílohy stavebního zákona. Zákon je podle stěžovatele nutno interpretovat tak, že vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů není požadováno u všech záměrů, nýbrž toliko u variant (tj. pouze u těch záměrů, kde bylo zpracováno více variant, což však nebyl případ Vestecké spojky). Stěžovatel navíc v době, kdy zásady územního rozvoje zpracovával, nemohl postupovat v souladu s požadavky, které byly teprve následně dovozeny judikaturou. Krajský soud podle stěžovatele nezohlednil rozdíl mezi vyhodnocováním vlivů koncepcí (Strategic Environmental Assessment, tzv. SEA), mezi něž náleží i napadené opatření obecné povahy, a vyhodnocením vlivů na životní prostředí u jednotlivých záměrů stavby na životní prostředí (Environmental Impact Assessment, tzv. EIA); zásady územního rozvoje byly zpracovány v měřítku 1:125 000, nelze u nich tedy zabíhat do detailního posouzení hlukových či rozptylových podmínek. V zásadách je vymezen pouze daný koridor (v případě Vestecké spojky široký 180 m), přičemž o přesném umístění a možnostech realizace bude rozhodováno teprve následně, v rámci podrobnější dokumentace; ve vyhodnocení SEA proto nelze detailně identifikovat, specifikovat a kvantifikovat vlivy jednotlivých záměrů na jednotlivé stavby či pozemky.

Stěžovatel poukázal na důvodovou zprávu k novele stavebního zákona zákonem č. 350/2012 Sb., konkrétně k § 36 odst. 3 stavebního zákona (s. 193 důvodové zprávy); do tohoto ustanovení byla novelou doplněna věta druhá: „Zásady územního rozvoje ani vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem územnímu plánu, regulačnímu plánu nebo navazujícím rozhodnutím.“ Mimoto odkázal na ustanovení § 10i odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí a metodiku posuzování vlivů koncepcí podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění zákona č. 93/2004 Sb., která byla publikována ve Věstníku Ministerstva životního prostředí ze srpna 2004 (ročník XIV, částka 8). Tato metodika odkazuje toliko na bod 6 přílohy č. 9 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, aniž by poskytovala bližší návod, jak hodnotit kumulativní a synergické vlivy. Jiné metodické materiály nebyly v České republice publikovány. Vyhodnocení SEA zpracovává projektant s autorizací ministerstva, tedy de facto pod dohledem Ministerstva životního prostředí, přičemž stěžovatel respektoval veškeré požadavky ministerstva, vznesené ve stanovisku k návrhu zadání zásad územního rozvoje ze dne 28. 11. 2007, zn. 79888/ENV/07. V této souvislosti podotkl, že vyhodnocení SEA není právně závazné; jedná se toliko o odborný podklad, jehož závěry správní orgány při dalším rozhodování nejsou povinny respektovat. Toto posouzení rovněž nepodléhá samostatnému přezkumu ve správním řízení či v řízení před správními soudy. Krajský soud podle stěžovatele neoprávněně přikročil k obsahovému přezkumu odborného posouzení kumulativních a synergických vlivů.

Stěžovatel dále brojil proti té části odůvodnění napadeného rozsudku, v němž krajský soud dospěl k závěru, že pokud se část záměru nachází na území jiného kraje, je třeba provést posouzení vlivu záměru jako celku, tedy včetně těchto částí. Stěžovatel je přesvědčen, že na něm nelze požadovat, aby veškeré záměry, které přesahují hranice řešeného území, byly v rámci vyhodnocení SEA posuzovány ve svém celku, tedy včetně částí nacházejících se (daleko) za hranicemi kraje. Krajský soud měl podle stěžovatele při svém věcném rozhodování vzít do úvahy aktuálně dokončené či prováděné posouzení vlivů záměrů na životní prostředí (dále též „posouzení EIA“), které se nacházejí v blízkosti Vestecké spojky, konkrétně záměru „Exit 4 D1 (mimoúrovňová křižovatka Vestecké spojky a dálnice D1) a dopravní připojení Západní komerční zóny Průhonice“ a záměru „Vestecká spojka v úseku Západní komerční zóna Průhonice po silnici II/603“. V dosavadním průběhu posouzení EIA se neprokázaly žádné skutečnosti, pro něž by bylo třeba záměry zrušit. Pokud krajský soud poukazoval na možnou kumulaci vlivů záměru Vestecké spojky se záměry dálnice D3, rozvojové oblasti Praha (záměr OB1), vodovodního řadu (záměr V14) či vedení vysokého napětí (záměr E15), je stěžovatel přesvědčen, že v žádném z těchto případů nejsou kumulativní a synergické vlivy myslitelné, a proto se jimi pořizovatel v rámci vyhodnocení SEA nezabýval. Vymezení rozvojových oblastí v zásadách územního rozvoje přitom primárně slouží k upozornění, že v lokalitě je možno očekávat zvýšené požadavky na změny v území. Vzhledem k tomu, že zásady územního rozvoje neumísťují do území jednotlivé záměry, nýbrž toliko obecně vymezují plochy a koridory, ve vyhodnocení SEA podle stěžovatele postačuje provést hrubý odborný odhad potenciálního vzniku kumulativních či synergických vlivů na životní prostředí; nelze provádět konkrétní analýzu vlivů, která je předmětem územně plánovací dokumentace nižšího stupně.

Stěžovatel dále namítal nezákonnost závěru krajského soudu, že v napadeném opatření obecné povahy nebyly dostatečně vyhodnoceny vlivy záměru Vestecké spojky na lidské zdraví. Krajským soudem mj. nebylo vymezeno, jakých konkrétních zdravotních problémů by se měla analýza vlivů koncepce na lidské zdraví týkat, a jaké priority pro územní plánování by z takového posouzení měly být vyvozeny. Stěžovatel zdůraznil, že samostatné vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na lidské zdraví (Health impact assessment, tzv. HIA, dále též „vyhodnocení HIA“) v rámci vyhodnocení SEA nebylo zpracováváno, neboť právní předpisy v době pořizování napadeného opatření obecné povahy zahrnutí této náležitosti neukládaly; tato byla do přílohy stavebního zákona doplněna teprve novelou zákonem č. 350/2012 Sb., s účinností od 1. 1. 2013; vyhodnocení SEA zpracoval projektant s autorizací ministerstva, a tento provedl v souladu se zákonem mj. vyhodnocení vlivů na obyvatelstvo; ministerstvo ani jiné dotčené orgány (zejména Krajská hygienická stanice Středočeského kraje) neměly k rozsahu vyhodnocení v tomto ohledu žádné výhrady. Stěžovatel považuje za nesprávnou a zavádějící interpretaci krajského soudu, který povinnost vyhodnocení HIA dovodil z (eurokonformního) výkladu směrnice SEA. Stěžovatel vycházel při přijímání zásad územního rozvoje z čl. 5 odst. 2 směrnice SEA a zvláštní úpravy stavebního zákona, podle níž ovšem nebylo nutno zpracovávat samostatné vyhodnocení HIA a postačovalo rámcové posouzení rizik v rámci posouzení vlivů na obyvatelstvo; v jeho rámci byly posouzeny i vlivy na lidské zdraví. Tyto se v případě územně plánovací dokumentace projevují toliko v podobě potenciálních vlivů na obyvatele dotčeného území a mají-li představovat konkrétní kvantifikovatelné vlivy, lze je reálně posuzovat teprve ve vztahu ke konkrétnímu záměru. Na úrovni koncepce, jakou jsou zásady územního rozvoje, lze hodnotit toliko obecné a zpravidla nekvantifikovatelné dopady různých způsobů uspořádání území na obyvatelstvo, resp. lidské zdraví.

Stěžovatel namítal, že navrhovatelům neměly být přiznány náklady řízení v plné výši, neboť krajský soudem byla shledána důvodnými pouze (menší) část námitek. Krajský soud měl aplikovat § 60 odst. 7 s. ř. s. (stěžovatelem patrně omylem odkazováno na odst. 8 tohoto ustanovení), neboť ve věci byly dány takové skutkové a právní okolnosti, které představují důvody hodné zvláštního zřetele, pro které navrhovatelům neměly být přiznány náklady řízení v plné výši. Tyto důvody hodné zvláštního zřetele stěžovatel spatřuje ve složitosti a náročnosti procesu pořízení a zpracování zásad územního rozvoje, v nejednoznačné právní úpravě, teprve následně vydané relevantní judikatuře a v absenci příslušné metodiky.

Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhovatelky a) ze dne 10. 4. 2013 navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost navrhovatelky a) zamítl. Odpůrce se ztotožňuje s právním názorem krajského soudu, že navrhovatelce a) jako městské části nesvědčí aktivní procesní legitimace. Tato je primárně odvozována od vlastnických práv k nemovitostem, která mohou být opatřením obecné povahy dotčena, navrhovatelka a) však nemá ve vlastnictví žádné nemovitosti, neboť obecní majetek je ve vlastnictví hlavního města Prahy a městské části jej toliko spravují (je jim pouze svěřen). Aktivní procesní legitimaci nelze dovodit ani z § 2 odst. 2 či § 3 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze, neboť zásady územního rozvoje nezasahují do práva navrhovatelky a) pečovat o rozvoj svého území a o potřeby svých občanů. V této souvislosti odpůrce podotkl, že rovněž o územním plánu je rozhodováno na úrovni hlavního města Prahy, nikoli na úrovni jednotlivých městských částí, a stejným způsobem by měl být artikulován rovněž postoj městských částí k zásadám územního rozvoje jiného kraje. V návaznosti na svá tvrzení v předcházejícím řízení odpůrce zdůraznil, že záměr Vestecké spojky se nedotýká správního území městské části navrhovatelky a), a dodal, že tento záměr je zakotven i v územním plánu hlavního města Prahy, a sice jako záměr 20/DK/34, Libuš – Vestecká spojka (SO – D1), a záměr 20/DK/48, Šeberov – Vestecká spojka (SO – D1).

Navrhovatelé ve vyjádření ke kasační stížnosti odpůrce ze dne 13. 5. 2013 navrhli, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost odpůrce zamítl a současně přiznal navrhovatelům právo na náhradu nákladů řízení. Ve vztahu k námitce nedostatečného vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů uvedli, že se ztotožňují s posouzením této otázky krajským soudem. Zdůraznili, že je to především sám odpůrce, kdo by si měl opatřit odpovídající (metodické) podklady; porušení zákona nelze ospravedlnit ani tím, že toto bylo judikaturou dovozeno teprve následně – po vydání napadeného opatření obecné povahy, jakož ani odkazem na vlastní uvážení a zkušenosti hodnotitelů či skutečnost, že tito jsou autorizováni ministerstvem, které nad nimi současně provádí dozor. Rovněž výkon pravomocí ministerstva jako dotčeného orgánu přitom podléhá soudnímu přezkumu. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že krajský soud odpovídajícím způsobem zohlednil úroveň podrobnosti posuzování, jakož i rozdíly mezi (obecným) posouzením SEA a (detailním) posouzením EIA; v této souvislosti poukázali na zásadu předběžné opatrnosti při ochraně životního prostředí. Za absurdní označili tvrzení odpůrce, že záměr Vestecké spojky nemůže vykazovat žádné kumulativní a synergické vlivy na životní prostředí. Kumulace vlivů se záměry vodovodního řadu (záměr V14) či vedení vysokého napětí (záměr E15) je podle navrhovatelů možná, a to mj. pro zásah do krajinného rázu a ochrany zemědělského půdního fondu. Odpůrce přitom v dokumentaci toliko vyznačil jednotlivé záměry, možnou kumulací či synergií vlivů se však nezabýval.

Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že ani odpůrcem uplatněná kasační námitka, vztahující se k povinnosti vyhodnocení vlivů záměru Vestecké spojky na lidské zdraví, není důvodná. Poukázali na povinnost eurokonformního výkladu právních předpisů českého práva, když nedostatečnou transpozici směrnice SEA a nutnost zahrnout do zákona povinnost vyhodnotit i tento aspekt si uvědomil i zákonodárce a novelou zákonem č. 350/2012 Sb. tak učinil. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že v dané věci nejsou dány důvody pro limitaci nároku na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci měli plný úspěch; krajský soud zcela vyhověl jejich návrhu (zrušil napadené opatření obecné povahy v rozsahu, jak bylo navrhováno). Navrhovatelé byli vedle soudních poplatků nuceni hradit i náklady právního zastoupení, které z důvodu složitosti problematiky podstatně převyšují (paušalizovanou) odměnu přiznanou soudem. Ve vyjádření k dalšímu doplnění kasační stížnosti ze dne 3. 7. 2013 navrhovatelé brojili proti interpretaci zákona zastávané odpůrcem, že zákon vyžaduje vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů toliko u těch záměrů, které jsou zpracovány ve více variantách; pojem variant je zde třeba chápat nikoli jako (více) variant jednotlivých záměrů, nýbrž jako posouzení (zvolené) varianty územně plánovací dokumentace jako takové.

Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti navrhovatelky a) a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost podle § 102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelka je ve smyslu § 105 odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátem. Poté přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.

Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatelka podala z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., podle něhož lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.“

Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná.

Stěžovatelka namítala, že i městské části disponují právy, do nichž mohou zásady územního rozvoje z povahy věci zasáhnout, a že návrhovou legitimaci by v případech tohoto druhu nemělo mít toliko hlavní město Praha jako celek; poukázala přitom na § 2 odst. 2 a § 3 odst. 1 a 2 zákona o hlavním městě Praze a ústavní právo územních samosprávných celků na samosprávu, které by podle ní mělo být přiznáno i územním společenstvím občanů na úrovni nižší než na úrovni obce. Městská část by měla být oprávněna napadat zásady územního rozvoje i jinak než jen prostřednictvím hlavního města Prahy.

Co do okolností své aktivní procesní legitimace stěžovatelka uvedla, že realizací Vestecké spojky by došlo ke zhoršení životního prostředí občanů městské části, a to zejména co do zátěže hlukem a imisemi v důsledku navýšení dopravní zátěže. Uskutečnění záměru by vedlo rovněž ke snížení hodnoty nemovitostí ve vlastnictví občanů městské části a ke zhoršení podmínek dopravní obslužnosti. Vestecká spojka by přinesla značné dopravní komplikace, zejména by došlo k navýšení objemu dopravy na přilehlé části dálnice D1 i v ulici Formanská a navazujících komunikacích vedoucích do městské části stěžovatelky. Navíc se jedná o součást dříve navrhované varianty dálničního okruhu označovaného jako Jihovýchodní krátká varianta (JVK), která měla po přetnutí dálnice D1 vést přes městkou část Praha-Křeslice.

Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou.

Podle § 101a s. ř. s. „návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.“

Nejvyšší správní soud předně přisvědčuje argumentaci stěžovatelky, že jako městská část je tato vzhledem ke svému právnímu postavení obecně (pojmově) oprávněna brojit proti opatření obecné povahy návrhem na jeho zrušení, podaným před příslušným správním soudem. Vyšel přitom ze závěrů usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2013, č. j. 3 Ao 9/2011 – 219, publikováno pod č. 2887/2013 Sb. NSS (všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu dostupná z: ), v němž zdejší soud vyslovil, že „městská část hlavního města Prahy je způsobilá podat návrh na zrušení územního plánu hlavního města Prahy nebo jeho části (§ 101a s. ř. s.).“

V odůvodnění usnesení č. j. 3 Ao 9/2011 – 219 rozšířený senát vyšel ze závěrů usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, publikováno pod č. 1910/2009 Sb. NSS, poukázal na ustanovení § 2 odst. 1 věta druhá zákona o hlavním městě Praze a vyložil, že městská část „má právo na samosprávu a na výkon vlastní působnosti. Tato práva přitom patří mezi práva, jejichž dotčení se může před správním soudem městská část hlavního města Prahy dovolávat podle § 101a s. ř. s. Je tak nezpochybnitelné, že městská část má ‚přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území, které je územním plánem regulováno‘, což vyžaduje citované usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009 - 120 pro aktivní legitimaci navrhovatele k podání návrhu na zrušení územního plánu. Tento vztah vyplývá právě z identifikovaných práv na samosprávu a na výkon vlastní působnosti.“ Rozšířený senát neshledal důvody pro to, aby byl městským částem hlavního města Prahy odepřen přístup k soudu. Konstatoval, že městské části vystupují v právních vztazích svým jménem a nesou z toho vyplývající odpovědnost, a mají tedy (částečnou) způsobilost k právním úkonům (resp. svéprávnost); mimoto mají „v rámci své vlastní působnosti důležitou roli v organizaci svého území, s níž může kolidovat samostatná působnost hlavního města Prahy v oblasti územního plánování.“ Uzavřel, že městské části nelze odpírat možnost obrany a dovolání se práva na samosprávu a výkon vlastní působnosti i prostřednictvím návrhu podle § 101a s. ř. s.

Nejvyšší správní soud konstatuje, že aplikaci vývodů rozšířeného senátu nelze odepřít ani ve vztahu ke způsobilosti městské části hlavního města Prahy bránit se proti zásadám územního rozvoje Středočeského kraje. Je totiž třeba vyjít z premisy rozšířeného senátu, že městské části disponují právy na samosprávu a na výkon vlastní působnosti, jejichž dotčení se mohou dovolávat před správním soudem podle § 101a s. ř. s. Obdobně, jako v případě územního plánu hlavního města Prahy, rovněž zásadami územního rozvoje přitom může být regulováno území, k němuž má městská část přímý a nezprostředkovaný vztah. Rozšířený senát pro tyto případy neshledal důvody pro to, aby byl městským částem hlavního města Prahy odepřen přístup k soudu, a konstatoval, že městské části mají v zákonem vymezeném rozsahu způsobilost k právním úkonům (resp. svéprávnost). Toto obecné oprávnění městských částí nelze limitovat na obranu proti územnímu plánu hlavního města Prahy, nýbrž je třeba je garantovat rovněž ve vazbě na přezkum územně plánovací dokumentaci vyššího stupně, resp. územně plánovací dokumentace, jejíž regulací je městská část relevantním způsobem dotčena na svých právech, a to i tehdy, pokud se městská část nachází mimo území, které je územně plánovací dokumentací regulováno. Způsobilost stěžovatelky podat návrh na zrušení opatření obecné povahy je proto třeba uznat rovněž v případě zásad územního rozvoje Středočeského kraje, resp. jejich části.

Následně Nejvyšší správní soud přistoupil k druhému kroku posouzení, tedy zda stěžovatelce jako městské části hlavního města Prahy vedle obecně garantovaného oprávnění (způsobilosti) brojit proti napadenému opatření obecné povahy s ohledem na okolnosti věci a prezentované námitky svědčí rovněž aktivní procesní legitimaci ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s.

Zásady posuzování aktivní procesní legitimace navrhovatele v řízeních o návrhu na zrušení opatření obecné povahy byly vymezeny v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, publikováno pod č. 1910/2009 Sb. NSS, tak, že „navrhovatel musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Nestačí tedy, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání jsou nezákonné, aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry.“ (…) „Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení.“

Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud nepochybil, pokud výrokem I. napadeného rozsudku odmítl návrh stěžovatelky na zrušení napadené části opatření obecné povahy. Odůvodnění předmětného výroku je sice třeba označit za neúplné, neboť krajský soud se omezil na konstatování, že městská část pojmově není oprávněna brojit proti napadenému opatření obecné povahy, i pokud by ovšem krajský soud v intencích závěrů výše citovaného usnesení rozšířeného senátu č. j. 3 Ao 9/2011 – 219, posouzení aktivní procesní legitimace stěžovatelky dále rozvedl, nezbylo by mu než její návrh odmítnout.

Stěžovatelka požadavkům zákona a konstantní judikatury vycházející z citovaného usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009 – 120 nedostála, neboť v návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy plausibilně, logicky konsekventně a myslitelně netvrdila možnost dotčení své právní sféry. Pokud totiž stěžovatelka uvádí, že realizací záměru Vestecké spojky by došlo ke zhoršení životního prostředí občanů její městské části, a to zejména co do zátěže hlukem a imisemi v důsledku navýšení dopravní zátěže, pak toto tvrzení je třeba označit za zjevně nevěrohodné za situace, kdy se záměr Vestecké spojky nachází ve vzdálenosti několika kilometrů (vzdušnou čarou cca 2,5 km až 6 km) od území městské části Praha-Křeslice, přičemž Vestecká spojka je plánována jako silnice II. třídy (srov. textová část zásad územního rozvoje, bod 249, s. 126), a to ve významně převažující části své délky jako silnice dvoupruhová (s jedním jízdním pruhem v každém směru). Jako přinejmenším nepodložené se pak jeví tvrzení, že by uskutečnění záměru vedlo ke snížení hodnoty nemovitostí na území městské části a ke zhoršení podmínek dopravní obslužnosti, když primárním účelem záměru Vestecké spojky je právě zlepšení dopravní obslužnosti v daném regionu, které může naopak vést i ke zvýšení hodnoty nemovitostí nacházejících se v městské části stěžovatelky.

Pokud stěžovatelka z případné realizace záměru Vestecké spojky dovozuje navýšení objemu dopravy na přilehlé části dálnice D1 (okolo 4. km dálnice), není zřejmé, jak by se toto případné navýšení mělo projevit na několik kilometrů vzdáleném území její městské části. Za toliko hypotetické je potom třeba označit úvahy stěžovatelky, že v důsledku případné realizace záměru Vestecké spojky by měl být relevantním způsobem navýšen objem dopravy v ulici Formanská, která se nachází na opačné straně dálnice D1, a na navazujících komunikacích, které vedou přes městskou část Praha-Újezd do městské části stěžovatelky. Jako zcela irelevantní se pak jeví tvrzení, že Vestecká spojka se překrývá s trasou dříve navrhované varianty dálničního okruhu označovaného jako Jihovýchodní krátká varianta (JVK), která měla – pokud by nebylo bývalo upuštěno od její přípravy – po přetnutí dálnice D1 vést přes městkou část Praha-Křeslice.

Pro úplnost a nad rámec potřebného odůvodnění lze poukázat na závěry usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2013, č. j. 3 Ao 9/2011 – 237, kterým byl odmítnut návrh stěžovatelky na zrušení územního plánu hlavního města Prahy v části vymezení záměru Vestecké spojky na území hlavního města Prahy [záměru 20/DK/48, Šeberov – Vestecká spojka (SO – D1)] a záměru mimoúrovňové křižovatky Vestecké spojky a dálnice D1 (Exit 4 D1). Posledně uvedený záměr přitom tvoří část Vestecké spojky nacházející se od území městské části stěžovatelky [v daném řízení jako „navrhovatelky sub a)“] geograficky blíže než ta část záměru Vestecké spojky, která se nachází na území Středočeského kraje a je předmětem posouzení v nyní projednávané věci.

V odůvodnění usnesení č. j. 3 Ao 9/2011 – 237 Nejvyšší správní soud konstatoval, že „samotný záměr stavby Vestecké spojky, v němž navrhovatelka sub a) spatřuje překážku pro zpracování svého programu rozvoje, se však z drtivé části nenalézá nejen na území Městské části Praha-Křeslice, kde vykonává svoji samosprávu, ale na území hlavního města Prahy vůbec. Z této obecně prospěšné stavby se na území hlavního města Prahy nachází v podstatě pouze malá část koridoru v části označené jako Šeberov – Vestecká spojka a mimoúrovňová křižovatka EXIT 4, obé ve vzdálenosti několika kilometrů od hranice území Městské části Praha-Křeslice na území jiné městské části (Praha-Újezd). Tato městská část by případně mohla tvrdit, že je plánovaným záměrem zkráceno její právo na samosprávu, na rozdíl od navrhovatelky sub a) však s tímto záměrem souhlasí. Navíc se koridor s výjimkou části MÚK EXIT 4 nachází na jižní straně dálnice a spojka má odvádět dopravu především směrem k centru Prahy, aniž by byla v existující územně plánovací dokumentaci zakotvena jakákoliv odbočka směřující do protisměru k Městské části Praha-Křeslice. Podle názoru Nejvyššího správního soudu je tedy zřetelné, že právo na samosprávu tak, jak je vymezeno ve výše citovaných ustanoveních, nejenže u navrhovatelky sub a) není, ale ani teoreticky nemůže být záměrem obsaženým v napadené části vyhlášky hlavního města Prahy nijak zkráceno.“

Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti odpůrce a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost podle § 102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatele v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. jedná jeho zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání vyžadované pro výkon advokacie. Poté přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.

Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podal z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Podle písm. a) tohoto ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.“ Podle písm. d) téhož ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.“

Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná.

Stěžovatel především namítal, že krajský soud pochybil, pokud dospěl k závěru, že v napadeném opatření obecné povahy byly nedostatečně posouzeny kumulativní a synergické vlivy záměru Vestecké spojky.

Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou.

Podle bodu 5 přílohy stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012, náleží do rámcového obsahu vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí pro účely posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí „zhodnocení stávajících a předpokládaných vlivů navrhovaných variant politiky územního rozvoje nebo územně plánovací dokumentace, včetně vlivů sekundárních, synergických, kumulativních, krátkodobých, střednědobých a dlouhodobých, trvalých a přechodných, kladných a záporných; hodnotí se vlivy na obyvatelstvo, biologickou rozmanitost, faunu, floru, půdu, vodu, ovzduší, klima, hmotné statky, kulturní dědictví včetně dědictví architektonického a archeologického a vlivy na krajinu včetně vztahů mezi uvedenými oblastmi vyhodnocení.“

Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 526, publikován pod č. 2698/2012 Sb. NSS, judikoval, že „hodnocení CEA (Cumulative Environmental Assessment), posuzování kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí) je podle bodu 5 přílohy ke stavebnímu zákonu z roku 2006 součástí hodnocení SEA. Obsah tohoto hodnocení musí zahrnovat alespoň 1) popis vhodné metodologie, 2) zjištění a popis stavu životního prostředí a složek, které by mohly být negativně ovlivněny, 3) identifikaci a popis možných kumulativních a synergických vlivů, 4) posouzení těchto vlivů, 5) vymezení kompenzačních opatření a 6) stanovení pravidel monitorování kumulativních a synergických vlivů.“

V odůvodnění rozsudku osvětlil, že kumulativní (hromadný) vliv je dán součtem více vlivů stejného druhu, zatímco synergický (společný) vliv vzniká působením vlivů různého druhu a je od těchto vlivů odlišný, a vyložil, že „z hlediska logického a systematického je zřejmé, že na posuzování kumulativních a synergických vlivů zásad územního rozvoje se vztahují rovněž body 2, 3, 4, 6 a 7 přílohy ke stavebnímu zákonu, neboť bez jejich aplikace by požadavek na posouzení kumulativních a synergických vlivů byl jen prázdnou slupkou bez konkrétního obsahu. Z bodů 2 a 3 vyplývá, že pro řádné posouzení kumulativních a synergických vlivů je třeba nejprve řádně zjistit skutkový stav (slovy zákona současný stav životního prostředí v řešeném území), vytipovat charakteristiky životního prostředí, které by mohly být kumulativními a synergickými vlivy významně ovlivněny, a vytipovat konkrétní lokality, v nichž by mohly kumulativní a synergické vlivy vznikat a působit. Body 6 a 7 pak požadují zohlednění a zhodnocení kumulativních a synergických vlivů při posuzování variant řešení včetně popisu použité metodologie a návrh kompenzačních opatření, která zabrání vzniku nebo minimalizují působení kumulativních a synergických vlivů.“ (...) „V souladu se zásadou minimalizace soudního zásahu soud přezkoumá, zda posouzení má uvedené náležitosti (zda bylo řádně provedeno), zda je srozumitelné a logicky konzistentní; samotnou odbornou obsahovou stránkou se však nezabývá. Soud ověří též to, zda byly výsledky CEA zohledněny v navazujících rozhodovacích procesech.“ (body 63 a 72). Shrnul, že „úkolem odpůrce bylo nejen kumulativní a synergické vlivy identifikovat, ale též vyhodnotit (popsat možné konkrétní dopady na konkrétní složky životního prostředí, zvážit, zda neexistuje jiné lepší řešení, a zohlednit hodnocení těchto vlivů při výběru varianty záměru) a v případě jejich akceptace stanovit pro realizaci záměrů konkrétní podmínky (kompenzační opatření), které by kumulativní a synergické vlivy minimalizovaly, a dále stanovit pravidla jejich sledování. Právě zásady územního rozvoje jsou ideální platformou pro zvážení a zohlednění kumulativních a synergických vlivů plánovaných záměrů, neboť v této fázi územního plánování je ještě dobře možné od kumulace záměrů upustit, pozměnit je nebo navrhnout vhodná kompenzační opatření.“ (bod 90).

V rozsudku ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012 – 105, publikován pod č. 2848/2013 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud judikoval, že „nelze trvat na tom, aby ve vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů byly výslovně zapracovány veškeré záměry obsažené v zásadách územního rozvoje a jejich možné hromadné a skupinové vlivy na životní prostředí v kombinaci s každým dalším záměrem, který je v zásadách územního rozvoje vymezen, nýbrž je dostačující, pokud dojde ke zhodnocení kumulativních a synergických vlivů pouze mezi záměry, kde relevantní vlivy tohoto druhu vůbec přicházejí v úvahu, a to buď s ohledem na povahu a rozsah záměrů, k jejichž kombinaci dochází, nebo v důsledku zjištění učiněných v rámci řádně prováděného procesu pořizování zásad územního rozvoje. Při přezkumu vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů konkrétního záměru v kombinaci s dalšími záměry vymezenými v zásadách územního rozvoje je třeba dbát zásady minimalizace soudních zásahů do územně plánovací dokumentace. Podle této zásady soud toliko přezkoumává, zda posouzení má zákonem požadované náležitosti, zda je srozumitelné a logicky konzistentní a zda bylo zohledněno v navazujících rozhodovacích procesech. Správní soudy nejsou povolány k tomu, aby hodnotily odbornou stránku věci, neboť takový přezkum jim nepřísluší; odborné posouzení věci a volba konkrétního řešení je na pořizovateli územně plánovací dokumentace a osobách, které k tomu disponují odpovídajícím vzděláním a erudicí a které pořizovatel zpracováním odborných podkladů pověří. Je proto namístě, aby správní soudy při přezkumu opatření obecné povahy tohoto typu postupovaly obzvlášť obezřetně.“

Ze spisové dokumentace se podává, že hodnocení kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí bylo v napadeném opatření obecné povahy provedeno v oddíle 5.11 textové části vyhodnocení SEA (s. 158-159). Jedná se o značně