6 As 102/2014 — Nejvyšší správní soud

6 As 102/2014- 39 - text pokračování 6 As 102/2014 - 44 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky, soudce zpravodaje JUDr. Tomáše Langáška a soudce JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: L. B., zastoupeného JUDr. Josefem Kopřivou, advokátem, se sídlem Vodičkova 709/33, 110 00 Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, P. O. BOX 122, 140 21 Praha 4, týkající se žaloby na ochranu proti nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. března 2014, č. j. 6 A 184/2013 – 50, t a k t o : I. Kasační stížnost žalobce s e z a m í t á . II. Žalobce n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení případu [1] Žalobou podanou k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“) se žalobce domáhal ochrany před nečinností služebního funkcionáře, kterou spatřoval v tom, že dosud nebylo vydáno rozhodnutí o jeho žádosti o přiznání úroků z prodlení se zaplacením výsluhového příspěvku. Výsluhový příspěvek žalobci přiznal služební funkcionář (ředitel odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra) svým rozhodnutím z 25. března 2013, a to zpětně ke dni 1. října 2008. [2] Důvodem zpětného přiznání byla skutečnost, že proti žalobci bylo v mezidobí vedeno trestní stíhání pro podezření ze spáchání trestného činu podvodu (§ 250 odst. 1, 2 zákona č. 140/1961 Sb., trestního zákona, ve znění pozdějších předpisů), kterého se měl dopustit předložením padělaného vysvědčení o maturitní zkoušce, v důsledku čehož byl zařazen do vyššího platového stupně. Nicméně ještě před jeho zahájením, dne 29. července 2008, požádal žalobce sám o propuštění ze služebního poměru a s ohledem na to skončil jeho služební poměr ke dni 30. září 2008 podle ustanovení § 42 odst. 1 písm. m) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o služebním poměru“). Pokud jde o zmíněné trestní stíhání, dne 30. července 2008, tj. den následující po podání žádosti o propuštění ze služebního poměru, byl sepsán záznam o zahájení úkonů v trestním řízení ve smyslu § 158 odst. 3 zákona č. 141/1961 Sb., trestní řád, ve znění pozdějších předpisů, a teprve dne 17. února 2009 bylo vůči žalobci vydáno usnesení o zahájení trestního stíhání podle § 160 odst. 1 trestního řádu. [3] Po skončení služebního poměru žalobce požádal služebního funkcionáře o výplatu výsluhového příspěvku. Služební funkcionář odpověděl žalobci tak, že o jeho nároku na výsluhový příspěvek bude rozhodnuto až po skončení trestního řízení proti jeho osobě s ohledem na ustanovení § 157 písm. d) zákona o služebním poměru, podle něhož na výsluhový příspěvek nemá nárok bývalý příslušník, jehož služební poměr skončil podle § 42 odst. 1 písm. m) zákona o služebním poměru a je proti němu vedeno trestní řízení pro trestný čin spáchaný úmyslně a následně je za něj pravomocně odsouzen. Služební funkcionář rozhodl až 25. března 2013 poté, co zohlednil právní názor ministra vnitra, podle něhož „je potřebné konstatovat, že vůči příslušníkovi bezpečnostního sboru je možné postupovat dle výše uvedených ustanovení zákona č. 361/2003 Sb. až po zahájení trestního stíhání podle § 160 odst. 1 nebo po sdělení podezření podle § 179b odst. 3 tr. řádu.“ [4] Poté, co byl výsluhový příspěvek žalobci zpětně vyplacen, podal žalobce žádost o poskytnutí úroků z prodlení za dobu mezi 1. lednem 2009 (den vzniku nároku na výplatu výluhového příspěvku) a 12. dubnem 2013 (den vyplacení výsluhového příspěvku). Na tuto žádost reagoval služební funkcionář sdělením, že nárok na úroky z prodlení v dané věci neexistuje, neboť jej zákon o služebním poměru neupravuje. Ani nařízení vlády č. 142/1994 Sb., kterým se stanoví výše úroků z prodlení a poplatku z prodlení podle občanského zákoníku a kterým se stanoví minimální výše nákladů spojených s uplatňováním pohledávky, ve znění pozdějších předpisů, nemůže být aplikováno, jelikož vztahy vzniklé ze služebního poměru nejsou vztahy občanskoprávními. Žalobce považoval toto sdělení za rozhodnutí a podal proti němu odvolání. K odvolání služební funkcionář konstatoval, že sdělení, proti němuž odvolání směřuje, není úkonem ve věci, kterým by byla zakládána, měněna nebo rušena práva či povinnosti účastníka řízení, nebo jímž by bylo prohlašováno, že tento účastník má určitá práva či povinnosti. Následně služební funkcionář zopakoval důvody, pro které nemohou být úroky z prodlení přiznány. [5] Za této situaci považoval žalobce žalovaného za nečinného, neboť nebylo rozhodnuto o jeho „odvolání“. V návětí označeným rozsudkem však městský soud žalobu na ochranu před nečinností služebního funkcionáře zamítl. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu městský soud dovodil, že výsluhový příspěvek má povahu sociální dávky a že v oblasti sociálních dávek není se zpětným přiznáním dávky spojován nárok na úroky z prodlení, protože se nejedná o plnění soukromoprávní povahy. Pokud tedy zákon o služebním poměru nezakotvuje nárok na úroky z prodlení, nejedná se o mezeru v právu, nýbrž o vůli zákonodárce souladnou s veřejnoprávní povahou sociálních dávek. S ohledem na to není služební funkcionář oprávněn rozhodnout o přiznání úroků z prodlení s výplatou výsluhového příspěvku, tudíž mu nemůže ani soud uložit povinnost o věci rozhodnout. Jestliže daný nárok není v zákoně o služebním poměru zakotven a nelze jej z právního řádu dovodit, není služební funkcionář oprávněn ani povinen o žádosti rozhodnout. II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní [6] Proti označenému rozsudku městského soudu žalobce (nyní stěžovatel) brojil včas podanou kasační stížností z důvodu nesprávného právního posouzení otázky soudem [§ 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)]. Stěžovatel předně nesouhlasí se závěrem městského soudu o tom, že výsluhový příspěvek má charakter sociální dávky, a své tvrzení podporuje obsáhlou argumentací. [7] Městský soud vycházel z názoru Nejvyššího správního soudu, který v rozsudku ze dne 3. října 2013, č. j. 3 Ans 4/2013 - 37 konstatoval, že „ze smyslu zákonné úpravy a citované judikatury vyplývá, že výsluhový příspěvek má povahu takové sociální dávky jako například úmrtné, které je rovněž upraveno zákonem o služebním poměru […] V oblasti sociálních dávek se zpětným přiznáním dávky není spojen nárok na úroky z prodlení, neboť se nejedná o plnění soukromoprávní povahy. Pokud tedy sám zákon o služebním poměru nespojuje se zpětným vyplacením výsluhového příspěvku nárok bývalého příslušníka na úroky z prodlení, nejedná se o „mezeru v právu“, jak se myslně domnívá stěžovatel, nýbrž o úmysl zákonodárce, respektující veřejnoprávní povahu sociálních dávek.“ K tomu stěžovatel podotýká, že výsluhový příspěvek nepochybně plní sociální funkci. Tato jeho role je však marginální v porovnání s dalšími funkcemi, jako je funkce regulační (ve vztahu k věkové struktuře bezpečnostního sboru), kompenzační a motivační. Ani úmrtné, na něž Nejvyšší správní soud analogicky odkazuje, stěžovatel nepovažuje za sociální dávku poskytovanou státem ze systému sociálního zabezpečení, neboť je poskytováno zaměstnavatelem (bezpečnostním sborem) vymezenému okruhu pozůstalých vedle vdovského či vdoveckého důchodu. Výše zmíněným dovozováním úmyslu zákonodárce se Nejvyšší správní soud podle mínění stěžovatele odchýlil od své dosavadní judikatury a na podporu svého tvrzení cituje rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. listopadu 2006, č. j. 5 As 27/2006 - 67. [8] Stěžovatel vyjádřil přesvědčení, že výsluhový příspěvek by měl, co se týče otázky úroků z prodlení, podléhat stejnému režimu jako služební příjem. Uvedená plnění jsou upravena jedním zákonem, jsou bytostně spojena službou v bezpečnostním sboru a jsou poskytována bezpečnostním sborem jakožto zaměstnavatelem. Tento názor je podle stěžovatele potvrzen oprávněním provádět v určitých případech srážky z výsluhového příspěvku ve prospěch bezpečnostního sboru (§ 168 zákona o služebním poměru) stejně, jako je tomu u služebního příjmu. Stěžovatel opakuje, že výsluhový příspěvek není zakotven v předpisech o důchodovém, sociálním nebo nemocenském pojištění, že není sociální dávkou a že nemá nic společného se starobním nebo invalidním důchodem. Již samotná podmínka služebního poměru v délce patnácti let, jíž je vznik nároku na výsluhový příspěvek podmíněn, podle stěžovatele minimalizuje sociální charakter výsluhového příspěvku. Nelze totiž předpokládat, že by bývalý příslušník požívající minimální výměru výsluhového příspěvku byl na poskytování příspěvku odkázán výživou. O správnosti stěžovatelova pojetí charakteru výsluhového příspěvku podle něj svědčí i povaha odchodného (§ 155 zákona o služebním poměru). Odchodné má podle stěžovatel