2 As 35/2015 — Nejvyšší správní soud

2 As 35/2015- 68 - text 2 As 35/2015 - 74 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: E. F. P., zastoupené Mgr. Bc. Lukášem Bělským, advokátem, se sídlem Domažlická 1256/1, Praha 3, proti žalovanému: Velitel Vojenského útvaru 2280 Brandýs nad Labem - Stará Boleslav, se sídlem Brandýs nad Labem – Stará Boleslav, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 4. 2012, č. j. 656/2010-2280, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 6. 11. 2014, č. j. 45 A 35/2012 – 48, t a k t o : Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 6. 11. 2014, č. j. 45 A 35/2012 – 48, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci [1] Ve správním řízení byla řešena důvodnost žádosti žalobkyně o vydání potvrzení, jímž by byl stvrzen její nárok na poskytování komplexní péče podle normativního výnosu Ministerstva obrany č. 51/1994 ze dne 19. 8. 1994, kterým se stanovují zásady pro zabezpečení komplexní péče o vojenské veterány – účastníky prvního a druhého odboje, o vojenské důchodce a důchodce – bývalé občanské zaměstnance vojenské správy (dále jen „normativní výnos č. 51/1994“), potažmo otázka existence takového nároku. [2] Obvodní vojenská správa pro Prahu 6 vystavila žalobkyni dne 15. 10. 2001 potvrzení, že žalobkyně „je oprávněnou osobou pro zabezpečení komplexní péče ve smyslu Věstníku ministra obrany č. 51/1994 díl A odst. 1 a díl B odstavec 5“. Toto potvrzení bylo žalobkyni odebráno v dubnu roku 2006 a nebylo jí navráceno ani nahrazeno potvrzením novým, neboť bylo zjištěno, že k vydání potvrzení došlo neoprávněně, jelikož žalobkyně nikdy nesplňovala podmínky pro zařazení do evidence vojenských důchodců, a nemohla tak čerpat výhody s tím spojené. [3] V reakci na to žalobkyně požádala o vydání (nového) „Potvrzení pro zabezpečení komplexní péče“. Krajské vojenské velitelství hlavního města Prahy (dále jen „správní orgán prvního stupně“) řízení o žádosti žalobkyně rozhodnutím ze dne 2. 1. 2012, č. j. 137/2011-2130, zastavilo pro zjevnou právní nepřípustnost. Postupovalo podle závazného právního názoru Krajského soudu v Praze vysloveného dříve v téže věci v rozsudku ze dne 16. 9. 2011, č. j. 44 A 52/2010  33 (dále jen „krajský soud“ a „rozsudek z roku 2011“), který prohlásil předchozí rozhodnutí správních orgánů o zamítnutí žádosti za nicotná, neboť dospěl k závěru, že správní orgány neměly pravomoc v dané věci rozhodnout. O žádosti žalobkyně podané v roce 2006, kdy ani normativní výnosy Ministerstva obrany, které jsou interní (a nikoli obecně závazné) povahy, neupravovaly poskytování komplexní péče, nebylo na místě vést správní řízení a vydávat rozhodnutí (ode dne 6. 3. 1999 bylo upraveno pouze poskytování peněžitých příspěvků výhradně pro vojenské důchodce rehabilitované Ministerstvem obrany a pro vojenské veterány). Krajský soud v rozsudku z roku 2011 vyjádřil názor, že věc žalobkyně měla být odložena [§ 43 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů], ale protože bylo dne 8. 7. 2009 zahájeno řízení z moci úřední, bylo jej třeba ukončit, což lze prakticky učinit pouze zastavením pro zjevnou právní nepřípustnost podle § 45 odst. 3 ve spojení s § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu. Takové rozhodnutí také fakticky plní instrukci rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 8. 2008, č. j. 10 Ca 315/2007 - 21, ve věci ochrany žalobkyně proti nečinnosti, neboť v sobě obsahuje meritorní posouzení v podobě vyslovení nedostatku pravomoci správních orgánů ve věci rozhodovat. [4] Proti rozhodnutí orgánu prvního stupně podala žalobkyně odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 2. 4. 2012, č. j. 656/2010-2280 (dále jen „napadené rozhodnutí“), zamítl. Žalovaný stavěl na závěrech rozsudku z roku 2011, parafrázoval jeho odůvodnění a shrnul, že normativní výnosy Ministerstva obrany nikdy neupravovaly vydávání potvrzení pro účely poskytování služeb ani rozhodování o poskytnutí komplexní péče nebo o tom, zda je konkrétní osoba osobou oprávněnou. Dodal, že žalobkyně se vydání potvrzení domáhala bez právního důvodu, neboť nikdy neměla statut tzv. vojenského důchodce, vojenského veterána ani nebyla nositelem osvědčení podle zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o mimosoudních rehabilitacích“). [5] V žalobě proti napadenému rozhodnutí žalobkyně tvrdila, že požadované potvrzení má povahu autoritativního správního aktu, je dokladem ve smyslu § 151 správního řádu a jeho vydání se lze domáhat i postupem podle § 79 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Žalobkyně měla za to, že má její žádost oporu v právních předpisech, a tudíž ji nelze považovat za zjevně právně nepřípustnou. [6] Krajský soud rozsudkem ze dne 6. 11. 2014, č. j. 45 A 35/2012 – 48 (dále jen „napadený rozsudek“), žalobu zamítl. Předně poukázal na to, že žalovaný i správní orgán prvního stupně byli vázáni právním názorem vysloveným v rozsudku z roku 2011, a proto byli povinni rozhodnout o zastavení řízení, neboť byla žádost o vydání potvrzení podána zjevně neoprávněnou osobou ve smyslu § 45 odst. 3 ve spojení s § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu. Trval na tom, že správní orgány neměly pravomoc rozhodovat o žádosti o vydání potvrzení o komplexní péči. K žalobní námitce stěžovatelky týkající se aplikace § 151 správního řádu krajský soud uvedl, že toto zákonné ustanovení lze uplatnit pouze ve vztahu ke konstitutivním rozhodnutím správního orgánu a navíc jen tehdy, pokud právní předpis výslovně zakotvuje vydání dokladu v případě úspěchu žádosti. V daném případě však bylo potvrzení vydáváno na základě normativních výnosů Ministerstva obrany, což jsou akty interního charakteru závazné toliko pro osoby působící v resortu ministerstva. Potvrzení, jehož vydání se žalobkyně dožadovala, není dle krajského soudu dokladem ve smyslu § 151 správního řádu. Krajský soud nicméně podotkl, že potvrzení může vykazovat materiální znaky správního rozhodnutí a vyvolávat účinky ve vztahu ke speciálním subjektům - tzv. vojenským důchodcům či vojenským veteránům. Žalobkyni ovšem nebylo možno potvrzení vydat, neboť tímto speciálním subjektem není. Mimo to krajský soud nepovažoval napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné a nezjistil ani jinou vadu řízení, která by mohla ovlivnit zákonnost napadeného rozhodnutí. Nad rámec věcného odůvodnění krajský soud konstatoval, že žalobkyně podala návrh na vyslovení neúčinnosti doručení písemnosti obsahující mimo jiné výzvu s poučením podle § 51 odst. 1 s. ř. s. (rozhodování bez nařízení jednání). Soud však o návrhu nerozhodoval, neboť byl učiněn až po vyhlášení rozsudku. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného [7] Proti napadenému rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost, neboť měla za to, že krajský soud rozhodl v rozporu se zákonem. Napadený rozsudek považovala za nezákonný i proto, že nebyla seznámena se stanoviskem žalovaného a ve věci nebylo nařízeno jednání, vznesla i námitku jeho nepřezkoumatelnosti. [8] Krajský soud dle názoru stěžovatelky nesprávně interpretoval § 151 správního řádu, jelikož jeho aplikaci připustil pouze ve vztahu ke konstitutivním rozhodnutím správního orgánu, a nikoliv k rozhodnutím deklaratorním. Stěžovatelka měla za to, že požadované potvrzení je „zákonem stanoveným dokladem“ ve smyslu uvedeného ustanovení, neboť je vojenským orgánům dovoleno poskytovat komplexní péči na základě § 59 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vojácích z povolání“). Tvrdila, že je při vydávání potvrzení o komplexní péči nutno postupovat podle § 151 správního řádu také proto, že byl normativní výnos č. 51/1994 vydán před účinností správního řádu, a tudíž se uplatní § 180 odst. 1, popř. odst. 2 správního řádu. Konstatovala, že vojenské orgány poskytovaly některým osobám plnění i poté, kdy došlo k částečnému zrušení normativního výnosu č. 51/1994, a proto pokud stát některým osobám plnění poskytoval, nemůže je jiným odpírat. Poukázala na to, že Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 6. 8. 2008, č. j. 10 Ca 315/07 – 21 (ve věci její žaloby na ochranu proti nečinnosti), vyložil, že potvrzení o komplexní péči je dokladem ve smyslu § 151 správního řádu, který se vydává namísto pozitivního rozhodnutí ve správním řízení. Stěžovatelka se dále domnívala, že potvrzení o komplexní péči z roku 2001 nemělo být zrušeno, neboť tak mohl učinit pouze ministr obrany v souladu s § 156 zákona o vojácích z povolání a musel přitom šetřit práva nabytá v dobré víře. Zdůraznila, že zásada ochrany práv nabytých v dobré víře je vlastní civilizovanému právnímu řádu, a proto měla být zohledněna bez ohledu na to, zda stěžovatelka patřila do okruhu oprávněných osob, nebo ne. Nárok stěžovat