7 As 180/2014 — Nejvyšší správní soud

7 As 180/2014- 28 - text 7 As 180/2014 - 31 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: Fe MARKET, s. r. o., se sídlem Skaštice č. 25, zastoupený JUDr. Radkem Foralem, advokátem se sídlem Masarykovo nám. 220, Napajedla, proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem tř. Tomáše Bati 21, Zlín, za účasti osob zúčastněných na řízení: I. J. P., II. L. P., oba zastoupeni Mgr. Sandrou Podskalskou, advokátkou se sídlem Údolní 33, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně dne 30. 6. 2014, č. j. 30 A 89/2012 – 168, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 30. 6. 2014, č. j. 30 A 89/2012 – 168, byla zamítnuta žaloba podaná žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje, odboru životního prostředí a zemědělství (dále jen „krajský úřad“) ze dne 10. 10. 2012, č. j. KUZL 56331/2012, kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Kroměříž, odboru životního prostředí (dále jen „městský úřad“) ze dne 23. 8. 2012, č. j. MeÚKM/0521134/2012/OZP/Še, jímž byla stěžovateli podle ust. § 129 odst. 1 zák. č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), uložena donucovací pokuta ve výši 500.000 Kč. V odůvodnění rozsudku se krajský soud nejdříve zabýval námitkou nicotnosti rozhodnutí městského úřadu ze dne 25. 2. 2010, č. j. MeUKM/011919/2010 (dále jen „rozhodnutí o dekontaminaci“), k jehož vymožení byla stěžovateli pokuta uložena. K namítané nicotnosti uvedl, že stěžovatel podal proti předmětnému rozhodnutí žalobu, která byla rozsudkem ze dne 24. 5. 2011, č. j. 30 A 60/2010 - 77 zamítnuta. Je tak zřejmé, že krajský soud v rámci přezkumu neshledal nicotnost předmětného rozhodnutí, ke které by měl povinnost přihlížet z úřední povinnosti. Pokud stěžovatel s tímto posouzením nesouhlasil, mohl podat kasační stížnost, což neučinil. Krajský soud dále uvedl, že podle ust. § 27 odst. 1 zák. č. 17/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o životním prostředí“), byla stanovena povinnost stěžovateli, tedy tomu, kdo způsobil ekologickou újmu, učinit konkrétní opatření k obnovení přirozené funkce narušeného ekosystému. Protože nebylo rozhodováno o povinnosti nahradit ekologickou újmu v penězích, nebrání ani absentující zvláštní předpis tomu, aby mohla být škůdci uložena povinnost k obnovení přirozené funkce narušeného ekosystému. K námitce stěžovatele, že postup osob zúčastněných na řízení mu bránil ve splnění jeho povinností podle rozhodnutí o dekontaminaci, krajský soud uvedl, že tomu tak nebylo, neboť stěžovatel u ohlášených vstupů na pozemek osob zúčastněných na řízení neprokázal připravenost splnit podmínky podle tohoto rozhodnutí. K žalobní námitce, že v daném případě nemůže donucovací pokuta přesáhnout částku 100.000 Kč, krajský soud uvedl, že z napadeného rozhodnutí vyplývá, že částka nákladů na provedení náhradního výkonu činí podle nejnižší nabídky ve výběrovém řízení 2.154.240 Kč. Tato druhá donucování pokuta (první činila 200.000 Kč) je ve výši 500.000 Kč, což činí 23 % nákladů na náhradní výkon. Námitka stěžovatele, že lze uložit pokutu jen do výše 100.000 Kč, proto není důvodná. Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu uvedeného v ust. § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ve které vyjádřil především nesouhlas se závěrem krajského soudu, který se týká nicotnosti rozhodnutí o dekontaminaci, k jehož vymožení mu byla pokuta uložena. Správní soudy mají povinnost přihlížet k nicotnosti nejen k námitce, ale i z úřední povinnosti. Krajský soud se však v řízení vedeném pod sp. zn. 30 A 60/2010 otázkou nicotnosti napadeného rozhodnutí vůbec nezabýval, protože v rozsudku ze dne 24. 5. 2011, č. j. 30 A 60/2010 - 77 o tom není žádná zmínka. Navíc v tomto řízení stěžovatel poukazoval na zřejmou nesprávnost znaleckého posudku, ze kterého vycházel správní orgán a na to, že si správní orgán nechal zpracovat posudek, který byl diametrálně odlišný ve zjištěných hodnotách od posudku, ze kterého bylo vycházeno, ovšem s ohledem na to, že tuto okolnost stěžovatel zjistil až dodatečně, nebylo k této jeho námitce přihlíženo. Krajský soud sice cituje ust. § 27 odst. 1 zákona o životním prostředí, ale v této souvislosti stěžovatel poukázal na to, že nebylo naplněno zmocnění, podle kterého způsob výpočtu ekologické újmy a další podrobnosti měl stanovit zvláštní předpis. Podle názoru krajského soudu ale jeho neexistence nebrání tomu, aby mohla být škůdci, tedy stěžovateli, uložena povinnost k obnovení přirozené funkce narušeného ekosystému. Dále v odst. 3 citovaného ustanovení je stanoveno, že oprávněným ze způsobené ekologické újmy je stát. Ale ani v tomto případě nebyl přijat předpis předvídaný v tomto odstavci, který by upravoval podrobnosti. Proto je podle stěžovatele otázkou, kdo je vůbec oprávněn za stát jednat a z čeho vyplývá oprávnění městského úřadu rozhodovat za stát, který je jediným oprávněným ze způsobené ekologické újmy. Pokud chybí právní předpis, který by měl blíže upravovat podrobnosti zákonného ustanovení, nelze toto překlenout konstatováním, že bez ohledu na neexistenci takového předpisu je možné ukládat povinnosti. Proto se jedná o rozhodnutí, které je nutno považovat za nicotný právní akt. Rovněž námitku, že nelze v daném případě uložil vyšší pokutu než 100.000 Kč, vyhodnotil krajský soud nesprávně. Žádný náhradní výkon dosud proveden nebyl a jak vyplývá z odůvodnění rozhodnutí o uložení donucovací pokuty, správní orgán pouze odhaduje výši předpokládaných nákladů na provedení sanačních prací. Z toho tedy plyne, že nemá jasno, jaké náklady bude třeba vynaložit na provedení náhradního výkonu. Navíc stěžovatel nebyl se způsobem odhadu výše těchto nákladů seznámen, pouze mu bylo sděleno, že snad měl městský úřad provádět výběrové řízení, ale se závěry tohoto výběrového řízení nebyl blíže seznámen a nemohl se k tomuto ani vyjádřit. Jen pro úplnost stěžovatel uvedl, že si nechal zpracovat znalecký posudek soudním znalcem Ing. Karlem Bičovským ke dni 15. 11. 2013 a podle něj by náklady spojené se sanací pozemku neměly přesáhnout částku 817.000 Kč plus minus 10% bez DPH. Pokud tedy není jasná výše nákladů na provedení náhradního výkonu, nelze ani stanovit výši pokut a je nutno vycházet z toho, že by jejich výše neměla přesáhnout částku 100.000 Kč. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský úřad ve vyjádření ke kasační stížnosti vyslovil nesouhlas se stížní námitkou ohledně nicotnosti rozhodnutí o dekontaminaci, které je exekučním titulem, na jehož základě byly doposud stěžovateli uloženy dvě exekuční pokuty. Městský úřad uložil stěžovateli uvedeným rozhodnutím povinnost obnovit přirozené funkce narušeného ekosystému na zemědělském pozemku podle ust. § 27 odst. 1 zákona o životním prostředí. Toto rozhodnutí vydal městský úřad jako věcně a místě příslušný orgán ochrany zemědělského půdního fondu, protože se jednalo o opatření k zajištění dekontaminace pozemku, který je součástí zemědělského půdního fondu. Rozhodnutí proto nelze považovat za nicotné ve smyslu ust. § 77 správního řádu. Rozhodnutím nebyla stanovena povinnost žádné finanční náhrady za ekologickou újmu, neboť ekologická újma nebyla vyčíslena. Zákon o životním prostředí v ust. § 27 odst. 1 předpokládá vydání zvláštního předpisu právě pro způsob výpočtu ekologické újmy včetně dalších podrobností. Podle ust. § 27 odst. 3 tohoto zákona je oprávněn náhradu ekologické újmy požadovat stát. Rozhodnutí o dekontaminaci stanovilo pouze povinnost tomu, kdo kontaminaci pozemku způsobil, učinit konkrétní opatření, která zajistí obnovu přirozených funkcí narušeného ekosystému. Žádná povinnost úhrady vyčíslené ekologické újmy ve prospěch státu není v rozhodnutí stanovena. Okruh účastníků řízení byl v rozhodnutí jednoznačně vymezen a stát nemohl mít postavení účastníka řízení právě proto, že o finanční náhradě za ekologickou újmu v řízení nebylo rozhodováno. Krajský soud nicotnost ani jinou nezákonnost rozhodnutí o dekontaminaci nezjistil a podanou žalobu rozsudkem ze dne 24. 5. 2011, č. j. 30 A 60/2010 - 77 zamítl. Stěžovatel vydaný rozsudek akceptoval a kasační stížnost proti němu nepodal. Nicotnost začal namítat až po několika měsících od vydání tohoto rozsudku. Poté se obrátil se žádostí o přezkoumání postupu krajského úřadu při vyřizování jeho návrhu na zrušení rozhodnutí o dekontaminaci z důvodů nicotnosti na ministerstvo životního prostředí, které mu dopisem ze dne 27. 4. 2012, č. j. 89313/ENV/11 sdě