9 As 210/2014 — Nejvyšší správní soud

9 As 210/2014- 26 - text 9 As 210/2014 - 30 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: T. B., zast. JUDr. Ondřejem Tošnerem, Ph.D., advokátem se sídlem Slavíkova 1568/23, Praha 2, proti žalovanému: Ministerstvo kultury, se sídlem Maltézské nám. 471/1, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 10. 2011, č. j. MK 38998/2011 OPP, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 7. 2014, č. j. 11 A 361/2011 – 31, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 7. 2014, č. j. 11 A 361/2011 – 31, se zrušuje. II. Rozhodnutí Ministerstva kultury ze dne 3. 10. 2011, č. j. MK 38998/2011 OPP, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o žalobě a o kasační stížnosti 18 600 Kč do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce JUDr. Ondřeje Tošnera, Ph.D., advokáta se sídlem Slavíkova 1568/23, Praha 2. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Dne 11. 12. 2003 podal žalobce u Magistrátu hlavního města Prahy, odboru památkové péče (dále jen „magistrát“), Návrh na vyhlášení ochranného pásma nemovité kulturní památky Usedlost Kotlářka. Magistrát ve věci vydal dne 8. 8. 2006 rozhodnutí, č. j. MHMP 177808/2003/Reh, kterým řízení zastavil. Žalovaný jej však k odvolání žalobce zrušil a věc magistrátu vrátil k novému projednání a rozhodnutí rozhodnutím ze dne 22. 5. 2007, č. j. 13603/2006. [2] Novým rozhodnutím ze dne 29. 3. 2010, č. j. S-MHMP 177808/2003, magistrát návrh žalobce zamítl a ochranné pásmo v rozsahu návrhu nevymezil. I toto rozhodnutí napadl žalobce odvoláním, na základě kterého jej žalovaný zrušil rozhodnutím ze dne 29. 7. 2010, č. j. MK 13089/2010 OPP, a věc opět vrátil magistrátu k novému projednání a rozhodnutí. [3] V pořadí třetím rozhodnutím, a to ze dne 4. 3. 2011, č. j. S-MHMP 177808/2003, magistrát řízení opět zastavil. V odůvodnění rozsáhle popsal procesní průběh věci a vysvětlil odlišnost svého právního názoru o povaze řízení o vymezení ochranného pásma nemovité kulturní památky podle § 17 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní památkové péči“), od názoru žalovaného. Dle magistrátu bylo toto řízení možné zahájit pouze z moci úřední; podle žalovaného i na návrh. Magistrát však upozornil na to, že spornou otázku již řešily správní soudy, které se přiklonily k jeho názoru, proto se nemohl řídit právním názorem žalovaného. V návaznosti na to dovodil, že odpadl důvod řízení, a podle § 30 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), řízení zastavil. S uvedeným postupem se následně ztotožnil i žalovaný, který zamítl žalobcem podané odvolání a napadené rozhodnutí potvrdil rozhodnutím citovaným v záhlaví tohoto rozsudku. [4] Proti posledně jmenovanému rozhodnutí se žalobce bránil žalobou podanou u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), který ji však zamítl rozsudkem citovaným v záhlaví. [5] Městský soud nejprve odkázal na judikaturu zabývající se výkladem § 17 odst. 1 zákona o státní památkové péči a uvedl, že neshledal důvod odchýlit se od právního názoru, podle kterého lze řízení o vymezení ochranného pásma nemovité kulturní památky zahájit pouze z moci úřední. Doplnil pouze, že na tomto závěru nemůže nic změnit ani fakt, že žalobce je vlastníkem chráněného objektu. [6] Poté se zabýval dílčími námitkami žalobce. Nepřisvědčil názoru, že rozhodnutí žalovaného je nezákonné z důvodu odkazu na právní úpravu zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, místo správního řádu z roku 1967. Neshledal ani pochybení v tom, že magistrát nedodržel předchozí právní názor žalovaného, neboť tím by byl správní orgán vázán pouze za nezměněných okolností (§ 59 odst. 3 správního řádu). Zde však okolnosti změněny byly, neboť správní soudy podaly nový výklad aplikované právní normy a správní orgány se jím musely řídit. [7] Ke zpochybnění aplikace § 30 správního řádu uvedl, že v užším smyslu sice důvod řízení neodpadl, nicméně řízení bylo zahájeno způsobem, který zákon nepřipouští; prvostupňový orgán měl podání žalobce posoudit jen jako podnět, proto bylo řízení zahájeno v rozporu se zákonem. Vzhledem k tomu, že tedy nebyly podmínky pro ukončení řízení meritorním rozhodnutím, jedinou procesní cestou bylo právě zastavení řízení. [8] Závěrem se městský soud zabýval tvrzenou nepřezkoumatelností napadeného rozhodnutí, ani v tomto ohledu však žalobci nepřisvědčil. Vysvětlil, že rozhodnutí žalovaného tvoří jeden celek s rozhodnutím magistrátu, proto žalovaný, který se s jeho názorem ztotožnil, nebyl povinen celé odůvodnění opakovat. V souladu s požadavkem na hospodárnost řízení pouze odkázal na prvostupňové rozhodnutí a také na judikaturu Nejvyššího správního soudu, která byla dle městského soudu přiléhavá. Takovéto odůvodnění shledal městský soud dostatečným. [9] Proti rozsudku městského soudu nyní žalobce (dále jen „stěžovatel“) brojí kasační stížností. II. Obsah kasační stížnosti [10] Stěžovatel v prvé řadě zpochybnil aplikaci § 30 správního řádu, neboť nebyly naplněny jeho podmínky. Uvedl příklady, kdy by došlo k odpadnutí důvodu řízení, nicméně takovou situací dle jeho názoru v žádném případě nemůže být změna právního názoru. Postup žalovaného nelze odůvodnit ani odkazem na právní jistotu účastníků řízení, neboť ta byla naopak porušena; stěžovatel důvodně očekával, že magistrát bude respektovat právní názor, ke kterému ho žalovaný původně zavázal. Na podporu svých tvrzení stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2012, č. j. 7 As 42/2012 – 44. [11] Dále obdobně jako v žalobě rekapituloval argumenty podporující jeho názor o povaze řízení o vymezení ochranného pásma nemovité kulturní památky, tedy že toto řízení je možno zahájit i na návrh. [12] Zabýval se zejména vztahem zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), a zákona o státní památkové péči. Dospěl přitom k závěru, že stavební zákon obsahuje procesní úpravu uvedeného řízení, zákon o státní památkové péči úpravu hmotně právní. Řízení tedy lze zahájit i na písemný návrh účastníka (zde stěžovatele), a to na základě § 35 odst. 1 stavebního zákona; z § 17 odst. 1 zákona o státní památkové péči vyplývá jen věcná příslušnost. [13] Dále stěžovatel uvedl řadu podpůrných argumentů. Dotčenou právní úpravu srovnal s vymezením ochranného pásma národní kulturní památky podle § 17 odst. 3 zákona o státní památkové péči, argumentoval existencí veřejného zájmu na ochraně kulturních památek, který implikuje možnost zapojení co nejširšího okruhu subjektů, včetně vlastníků kulturních památek, a nabídl srovnání s vymezením ochranných pásem vodního díla nebo krematoria (kdy se tak děje na návrh fyzické nebo právnické osoby). V této souvislosti také zpochybnil argumentaci žalovaného, že se rozhodnutí v daném typu řízení dotýká práv jiných osob. [14] Stěžovatel taktéž zopakoval svou námitku nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného pro nedostatek důvodů, neboť se nevypořádal s jeho argumentací, pouze odkázal na judikaturu. [15] Ze shora uvedených důvodů bylo dle stěžovatele rozhodnutí magistrátu vydáno v rozporu s § 32 odst. 1 písm. c) a § 35 odst. 1 stavebního zákona a § 17 odst. 1 zákona o státní památkové péči. Žalovaný tyto vady neodstranil a jeho rozhodnutí je tedy také nezákonné. Neučinil tak ani městský soud, proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. III. Vyjádření žalovaného [16] Žalovaný upozornil na to, že stěžovatel v kasační stížnosti zopakoval námitky uplatněné v žalobě a ve správním řízení, se kterými se však žalovaný i městský soud vypořádaly. Proto v plném rozsahu odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí i rozsudku městského soudu a navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl. IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu [17] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační stížnosti přípustné, a stěžovatel je řádně zastoupen advokátem ve smyslu § 105 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Poté přistoupil k přezkumu rozsudku městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů. [18] Stěžovatel zpochybnil závěr městského soudu, že bylo možné řízení před správními orgány zastavit. Podle něj totiž nedošlo k odpadnutí důvodu řízení dle § 30 správního řádu. Dále obsáhle argumentoval proti názoru, že řízení o vymezení ochranného pásma nemovité kult