3 As 170/2015 — Nejvyšší správní soud

3 As 170/2015- 40 - text 3 As 170/2015 - 43 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Jaroslava Vlašína ve věci žalobce Ekoservis Ralsko s. r. o., se sídlem Mimoň, V Lukách 95, zastoupeného JUDr. Petrem Doušou, advokátem se sídlem Mladá Boleslav, Na Kozině 1438, proti žalovanému Ministerstvu životního prostředí, se sídlem Praha 10, Vršovická 1442/65, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 7. 2015, č. j. 8 A 270/2010  45, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: Podáním ze dne 22. 4. 2010 žalobce (dále jen „stěžovatel“) ohlásil Krajskému úřadu Libereckého kraje (dále jen „krajský úřad“) plánovanou změnu zařízení podle § 16 odst. 1 písm. b) zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci). Zároveň požádal o souhlas s čerpáním 7.044.206 Kč z prostředků finanční rezervy pro rekultivaci a asanaci skládek podle § 51 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů (dále jen „zákon o odpadech“), za účelem provedení rekultivace kazety A skládky odpadů Svébořice. Podle přiložených dokumentů činily předpokládané náklady na rekultivaci 7.044.206 Kč (8.453.047 Kč s DPH), přičemž na vázaném účtu k finanční rezervě bylo ke dni podání žádosti uloženo 8.613.826 Kč. Na základě oznámení o zahájení řízení o změně integrovaného povolení se k žádosti vyjádřila Česká inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát Liberec (dále jen „Česká inspekce životního prostředí“). Ve svém vyjádření ze dne 19. 5. 2010 mimo jiné uvedla, že dle jejího názoru „nelze povolit vyčerpání zamýšlených 90 % výše finanční rezervy na rekultivaci pouze části skládky (kazeta A), protože finanční rezerva je tvořena z celkového množství uložených odpadů na skládku. Tzn., že finanční rezerva musí ‚pokrývat' i množství ukládaných a uložených odpadů mimo kazetu A (současná aktivní plocha skládky).“ Dne 31. 5. 2010 vyzval krajský úřad stěžovatele, aby žádost doplnil o celkové množství odpadů uložených do kazety A, o aktuální zaplnění kazety B, o odhad celkového množství odpadů, které ještě mohou být uloženy do kazety B, a o celkový objem finančních prostředků vynaložených na rekultivaci kazety C. Dne 11. 6. 2010 stěžovatel žádost doplnil s tím, že do kazety A bylo celkem uloženo 55.384 tun odpadu, do kazety B 46.231 tun. Na rekultivaci kazety C bylo vynaloženo celkem 11.419.000 Kč. Zároveň dodal, že kapacita kazety B je v současné době v podstatě zaplněna, nicméně množství odpadů, které bude na tuto kazetu ještě uloženo, nemá na posouzení finančního zajištění rekultivace skládky jako celku žádný význam. K vyjádření České inspekce životního prostředí stěžovatel uvedl, že náklady na rekultivaci a čerpání prostředků nelze posuzovat podle množství odpadů uložených na jednotlivých částech skládky. Zároveň nelze posuzovat výši rekultivačních nákladů v cenách zahrnujících daň z přidané hodnoty, neboť tato daň není součástí rekultivačních nákladů, pokud – jako v tomto případě – je provozovatel skládky jejím plátcem. Podle stěžovatele neexistoval žádný zákonný či věcný důvod pro nevyhovění žádosti o uvolnění prostředků k čerpání na provedení rekultivace kazety A v plné výši, tj. 7.044.206.Kč (81,8 % prostředků na vázaném účtu). Česká inspekce životního prostředí ve svém vyjádření ze dne 2. 7. 2010 k doplnění žádosti uvedla, že podle jejího názoru musí finanční rezerva pokrývat i náklady na rekultivaci ostatního množství ukládaných a uložených odpadů mimo rekultivovanou kazetu A (např. na aktivní plochu skládky). Dne 27. 7. 2010 krajský úřad, jako správní orgán prvního stupně, vydal podle § 19a odst. 2 zákona o integrované prevenci rozhodnutí č. j. KULK 49745/2010 o změně integrovaného povolení vydaného dne 6. 4. 2004, č. j. KULK/1962/2003. Krajský úřad mimo jiné doplnil kapitolu 11 integrovaného povolení o bod j), v němž vyslovil souhlas s čerpáním částky 4.518.209 Kč uložených na účtu vázaném k finanční rezervě, a to za účelem rekultivace kazety A. Dalších 502.023 Kč mělo být uvolněno na žádost provozovatele po nabytí právní moci kolaudačního rozhodnutí o řádném provedení stavby a stavebních prací potřebných k rekultivaci skládky. Své rozhodnutí vyslovit souhlas s uvolněním pouze části požadovaných prostředků krajský úřad odůvodnil tím, že nelze vyčerpat 90 % veškerých finančních prostředků na vázaném účtu pouze na rekultivaci kazety A, ale naopak je třeba ponechat poměrnou část těchto prostředků na rekultivaci kazety B, v souladu s § 11 odst. 1 až 3 vyhlášky č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu a změně vyhlášky č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady (dále jen „vyhláška č. 294/2005 Sb.“). Krajský úřad vyšel z podkladů předložených stěžovatelem, podle nichž činí celkové náklady na rekultivaci kazet A a B 12.086.606 Kč bez DPH, z toho náklady na rekultivaci kazety A činí 7.044.206 Kč bez DPH (tj. 58,28 %) a náklady na rekultivaci kazety B činí 5.042.400 Kč bez DPH (tj. 41,72 %). Proto krajský úřad vyslovil souhlas s uvolněním pouze poměrné části (58,28 %) prostředků z vázaného účtu na rekultivaci kazety A. Pro případ, že by stěžovatel ukončil svoji činnost ještě před rekultivací kazety B, by totiž měla být na vázaném účtu k dispozici částka alespoň částečně pokrývající následnou rekultivaci kazety B. Rozhodnutím ze dne 5. 10. 2010, č. j. 86196/ENV/10 (1055/540/10), žalovaný zamítl odvolání stěžovatele proti rozhodnutí krajského úřadu ze dne 27. 7. 2010. Žalovaný uvedl, že důvodem pro vznik zákonné povinnosti provozovatele skládky tvořit finanční rezervu pro rekultivace a asanace skládek (§ 49 až § 51 zákona o odpadech) byla negativní zkušenost s některými provozovateli, kteří po skončení ukládání odpadů na skládku (po zaplnění skládky), veškeré získané prostředky za ukládání odpadů „utratili“ a zaplněnou skládku „opustili“. Dokonce společnost zadlužili i neplněním zákonných povinností (daně, sociální a zdravotní pojištění), čímž se společnost dostala do úpadku. Náklady na rekultivace a asanace skládek musely pak být hrazeny z veřejných prostředků. Finanční rezerva podle zákona o odpadech tak funguje jako „záruka“ či „jistota“ pro takový případ. Vzhledem k tomu, že náklady na rekultivaci skládky Svébořice značně přesahují vytvořenou rezervu, krajský úřad postupoval v souladu s účelem zákona o odpadech i s ustanovením § 11 odst. 3 vyhlášky č. 294/2005 Sb., kde se výslovně stanoví, že postup čerpání finanční rezervy podle odst. 2 se obdobně vztahuje i na uzavírání jednotlivých částí skládky. Je přitom nepochybné, že kazety A a B jsou částmi skládky. Z povahy věci a s ohledem na účel citovaných ustanovení proto nebylo možné uvolnit veškeré finanční prostředky pouze na rekultivaci kazety A, když kazeta B je téměř zaplněná a bude ji nutné rekultivovat v nejbližší době. Tím by stát přišel o uvedené zajištění. Žalovaný zároveň uvedl, že předmětem řízení je pouze napadené rozhodnutí a nelze v něm tedy posoudit, zda dřívější rozhodnutí o uvolňování prostředků finanční rezervy byla vydána po právu. Rozhodnutí žalovaného napadl stěžovatel správní žalobou podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Podle stěžovatele žádný právní předpis neumožňoval správním orgánům určit výši čerpání finanční rezervy rozdílně od předloženého rozpočtu, pokud celkový rozpočet nepřesáhne 90 % zůstatku finanční rezerv. Pojmy jako „záruka“ či „jistota“, s kterými operoval žalovaný, zákon vůbec nezná, nehledě na to, že existence finančních prostředků sama o sobě nezajistí provedení rekultivace skládky. Stěžovatel taktéž nesouhlasil s oddělováním částí skládky, neboť skládka tvoří jeden propojený celek. Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) žalobu zamítl. Úvodem konstatoval, že každý provozovatel musí se znalostí všech okolností provozu dané skládky jako dobrý a prozíravý hospodář vytvářet v průběhu celého období ukládání odpadů své vlastní finanční rezervy, aby mohl splnit povinnosti ohledně rekultivace skládky uložené zákonem o odpadech. Městský soud přisvědčil žalovanému, že použití veškerých prostředků z vázaného účtu by popřelo zajišťovací účel finanční rezervy, neboť by nebyla žádným způsobem zajištěna rekultivace kazety B. Byť městský soud připustil, že je relevantní právní úprava (§ 51 odst. 5 zákona o odpadech a § 11 vyhlášky č. 294/2005 Sb.) značně strohá, nevyplývá z ní povinnost správních orgánů buď žádosti plně vyhovět, anebo ji zamítnout. K oddělování částí skládek soud připomněl, že takto svoji žádost koncipoval stěžovatel, nelze tudíž ničeho namítat proti tomu, že správní orgán z této koncepce vycházel. Stěžovatel napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, k