2 Afs 245/2016 — Nejvyšší správní soud

2 Afs 245/2016- 43 - text 2 Afs 245/2016 - 52 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: Mateřská škola U Potůčku, s. r. o., se sídlem Malodoubská 239, Liberec, zastoupená JUDr. Sylvou Totkovou Kolderovou, advokátkou, se sídlem Pavlovova 8, Havířov, proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 5, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 11. 2015, č. j. MSMT-44253/2015-8, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 18. 8. 2016, č. j. 59 A 19/2016 - 87, takto: I. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 18. 8. 2016, č. j. 59 A 19/2016 – 87, se ruší. II. Rozhodnutí Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 4. 11. 2015, č. j. MSMT44253/2015-8, je nicotné. III. Žalobkyni se náhrada nákladů řízení nepřiznává. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci [1] Žalobkyně je soukromou mateřskou školou s třinácti žáky (v rozhodném období). V záhlaví označeným rozhodnutím žalovaného (dále jen „napadené rozhodnutí“) bylo zamítnuto její odvolání proti sdělení Krajského úřadu Libereckého kraje (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 18. 3. 2013, č. j. KULK 16611/2013, že žádost o zvýšení dotace na školní rok 2013/2014 nepředložila v zákonném termínu, tj. do 31. 1., a není proto možné jí zvýšení dotace poskytnout. [2] Žalobkyně podala proti napadenému rozhodnutí žalobu, kterou Krajský soud v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci v záhlaví uvedeným rozsudkem (dále jen „krajský soud“ a „napadený rozsudek“) zamítl. Krajský soud nejprve konstatoval, že smlouva o zvýšení dotace dle § 5 zákona č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským zařízením, v rozhodném znění (dále jen „zákon č. 306/1999 Sb.“) je subordinační veřejnoprávní smlouvou (usnesení zvláštního senátu sp. zn. Konf 62/2012). Charakter smlouvy o poskytnutí (zvýšení) dotace jako subordinační veřejnoprávní smlouvy však sám o sobě neurčuje povahu úkonů uskutečňovaných žadatelem o dotaci a poskytovatelem dotace při administraci a realizaci žádosti o poskytnutí dotace. Činnost správního orgánu při poskytování dotací je třeba rozdělit na dvě fáze – na fázi před uzavřením veřejnoprávní smlouvy a fázi po uzavření této smlouvy (rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Afs 75/2013). Fáze před uzavřením smlouvy o poskytnutí dotace je charakterizována nerovností účastníků, vrchnostenským postavením a autoritativním rozhodováním poskytovatele. Zákon č. 306/1999 Sb. postup před uzavřením smlouvy podrobně neupravuje, podle § 3 odst. 3 zákona správní orgán buď smlouvu uzavře, nebo žadatele informuje o důvodech neuzavření smlouvy. Krajský soud na sdělení správního orgánu prvního stupně o neuzavření smlouvy o zvýšení dotace nahlíží jako na negativní rozhodnutí o žádosti o poskytnutí dotace ve smyslu § 14 odst. 5 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, a contrario, na něž se vztahují obecné právní předpisy o správním řízení a není vyloučeno jeho soudní přezkoumání (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 Ads 83/2014). Vzhledem k dikci zákona stanovujícího, že žadatel je správním orgánem pouze informován o důvodech neuzavření smlouvy o zvýšení dotace, je však třeba na obsah sdělení pohlížet méně formalisticky. Sdělení je dle krajského soudu srozumitelné a jeho obsah přezkoumatelný. [3] Krajský soud dále ve vyřízení žádosti žalobkyně o zvýšení dotace neshledal žádná procesní pochybení, která by mohla mít za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí. Na řízení před správními orgány je třeba nahlížet jako na jeden celek, v němž byla procesní práva žalobkyně zachována. Žalovaný žalobkyni před vydáním napadeného rozhodnutí vyzval, aby se k celé věci vyjádřila, žalobkyně této možnosti nevyužila. [4] Ze znění § 5 odst. 6 zákona č. 306/1999 Sb. a s přihlédnutím k povaze státní dotace jako dobrodiní státu dle krajského soudu vyplývá, že lhůta pro podání žádosti o poskytnutí dotace je lhůtou nikoli procesní, ale propadnou, jejímž uplynutím zaniká právo na uzavření smlouvy o zvýšení dotace. Že podání žádosti v zákonné lhůtě je podmínkou pro uzavření smlouvy o zvýšení dotace, uvedl již zvláštní senát v usnesení sp. zn. Konf 62/2012. Na tomto závěru ničeho nemění ani věta druhá § 5 odst. 6 zákona č. 306/1999 Sb., dle které lze v případě nesplnění podmínky dle § 5 odst. 4 zákona, tj. zařazení oboru do školské sítě alespoň po dobu jednoho roku, uzavřít smlouvu o zvýšení dotace v termínu do 15. 9. Žalobkyní zmiňované stanovisko žalovaného ze dne 2. 1. 2014, č. j. MSMT-433815/2013, se týkalo pouze podmínky zařazení oboru do školské sítě alespoň po dobu jednoho roku. Podle krajského soudu na podkladě tohoto stanoviska není možné dovodit, že pokud žalobkyně splňovala podmínku dle § 5 odst. 4 zákona č. 306/1999 Sb. již k 31. 1., mohla přesto podat žádost i po tomto termínu. Pro úplnost krajský soud dodává, že ani novela citovaného ustanovení nepodporuje jiný výklad předmětného ustanovení. Důvodová zpráva hovoří pouze o nejasnostech ve vztahu k uskutečnění inspekční činnosti a doložení inspekční zprávy pro nový obor vzdělávání a nové školy, což však není případ žalobkyně. Krajský soud rovněž odmítl tvrzení žalobkyně, že procesní povahu lhůty pro podání žádosti o zvýšení dotace a možnost prominutí jejího zmeškání podle § 41 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, lze dovodit z § 170 téhož zákona týkajícího se veřejnoprávních smluv. Úkony při administraci a vyřízení žádosti žadatele nelze vnímat jako vlastní proces uzavírání smlouvy, ale jako fázi uzavření smlouvy předcházející, na kterou ustanovení o uzavírání veřejnoprávních smluv aplikovat nelze. Závěrem krajský soud uvedl, že s ohledem na závěr o povaze lhůty k podání žádosti již nebylo nutné řešit splnění podmínek dle § 41 odst. 2 správního řádu pro prominutí zmeškání lhůty. Správnímu orgánu prvního stupně rovněž nelze vyčítat, že nevydal samostatné rozhodnutí ve smyslu § 41 správního řádu, neboť bez ohledu na to, zda vůbec mohla být žádost žalobkyně ze dne 28. 2. 2013 vyhodnocena dle obsahu jako žádost o navrácení v předešlý stav prominutím zmeškaného úkonu, vydání samostatného procesního rozhodnutí vylučuje zákon č. 306/1999 Sb., který předpokládá, že žadatel je v procesu vyřízení žádosti pouze informován. Obdobně bylo dle krajského soudu nadbytečné zabývat se otázkou povahy závěrů České školní inspekce (dále jen „inspekce“) ze dne 18. 3. 2013 a jejich vztahem k předchozím zjištěním inspekce, která žalobkyni hodnotila jako podprůměrnou. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného [5] Proti napadenému rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost, kterou opírá o důvody dle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). [6] Stěžovatelka předně považuje napadený rozsudek za nepřezkoumatelný a dále ve své kasační stížnosti identifikuje čtyři okruhy sporných právních otázek: možnost podat žádost o zvýšení dotace ve smyslu § 5 odst. 3 písm. b) zákona č. 306/1999 Sb. ve lhůtě do 31. 8.; povaha lhůty dle § 2 odst. 1 písm. a) zákona č. 306/1999 Sb.; možnost aplikace § 41 správního řádu a povaha původního a „revizního“ hodnocení inspekce. Stěžovatelka rovněž brojí proti procesnímu postupu správního orgánu prvního stupně, který o neuzavření smlouvy o zvýšení dotace nevydal řádné rozhodnutí se všemi zákonnými náležitostmi. [7] Podle stěžovatelky je na posuzovaný případ třeba aplikovat výkladové stanovisko žalovaného č. j. MSMT-43815/2013, které se týkalo situace, kdy dané školské zařízení nemohlo k 31. 1. doložit splnění podmínky hodnocení inspekce z důvodu, že nevykonávalo činnost celý předešlý školní rok, přičemž v daném případě byla stanovena možnost podat kompletní žádost do 31. 8. Z tohoto stanoviska dle stěžovatelky vyplývá, že pokud není možné s žádostí doložit splnění podmínky dle § 5 odst. 3 písm. b) zákona č. 306/1999 Sb. (alespoň průměrné hodnocení inspekce), lze kompletní žádost podat do 31. 8. Stěžovatelka v řízení prokazovala, že nemohla doložit hodnocení alespoň průměrné, neboť právě probíhalo revizní hodnocení inspekčních kontrol, což stěžovatelka považuje za objektivní a stěžovatelkou nezaviněnou příčinu. Podle stěžovatelky není důvod rozlišovat situaci, kdy žadatel nedisponuje žádným hodnocením a kdy disponuje hodnocením, které považuje za nesprávné, nicotné a nezákonné, a to zvláště s přihlédnutím k tomu, že zákon neuvádí, v čem má spočívat nemožnost splnění podmínky alespoň průměrného hodnocení inspekce. V posuzovaném řízení tak došlo k nedůvodnému rozlišování obdobných případů. Stěžovatelka v tomto ohledu rovněž připomíná