3 As 252/2016 — Nejvyšší správní soud

3 As 252/2016- 50 - text 3 As 252/2016 - 57 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobce Kaufland Česká republika, v. o. s., se sídlem Praha 6, Bělohorská 2428/203, zastoupeného JUDr. Milošem Temelem, LL.M., advokátem se sídlem Praha 1, Na Poříčí 1079/3a, proti žalovanému Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem Brno, tř. Kpt. Jaroše 7, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 7. 10. 2016, č. j. 30 A 116/2016-68, takto: I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalobce n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: [1] Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 7. 10. 2016, č. j. 30 A 116/2016-68 (dále jen „napadený rozsudek“), byla zamítnuta žaloba na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, který měl spočívat ve vedení sektorového šetření a požadování podkladů a informací týkajících se vztahů žalobce s jeho dodavateli dle § 20 odst. 2 a 3 a § 21e zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZOHS“), ve spojení s § 7 odst. 1 zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských výrobků a jejím zneužití, ve znění účinném do 30. 6. 2017 (dále jen „zákon o významné tržní síle“). Krajský soud svým rozsudkem ze dne 7. 10. 2016, č. j. 30 A 116/2016-68, žalobu zamítl. [2] V odůvodnění svého rozsudku se krajský soud zabýval nejprve splněním podmínek řízení pro daný žalobní typ a otázkou, zda postup žalovaného pojmově vůbec může být nezákonným zásahem. Dospěl přitom k závěru, že meritornímu projednání žaloby nic nebrání, přičemž vyšel ze závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2011, č. j. 5 Aps 4/2011-326 (všechna rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná z http://www.nssoud.cz); sektorové šetření, stejně jako předběžné šetření, totiž není správním řízením, které by vyústilo v rozhodnutí podle § 65 soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). [3] Co se týče první žalobní námitky, tedy pravomoci žalovaného k vedení sektorového šetření, krajský soud nejprve popsal pozadí přijetí zákona o významné tržní síle, a poté odkázal na § 5 odst. 1 tohoto zákona, podle kterého stále platí, že dozor nad dodržováním zákona provádí Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, jehož působnost je stanovena jiným právním předpisem. Obdobná zůstala i koncepce § 7 zákona o významné tržní síle s tím, že pozdější novelizací došlo pouze k upřesnění textu, včetně odkazu na jiný právní předpis, a doplnění jeho druhého odstavce. Z ustanovení § 7 zákona o významné tržní síle tak vyplývá, že při postupu podle tohoto zákona je vyloučeno použití obecných kontrolních předpisů (zákona č. 255/2012 Sb., kontrolní řád), přičemž tento zákon odkazuje na přiměřené použití ZOHS, jakkoli je tento odkaz vázán na řízení a na vyšetřovací oprávnění. S odkazem na § 65 a § 82 s. ř. s., § 9 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“) a § 20 odst. 2 ZOHS, krajský soud konstatoval, že sektorové šetření lze definovat jako zvláštní dozorovou pravomoc, jejímž výsledkem je návrh systémového opatření ke zlepšení soutěžních podmínek, nikoli vydání rozhodnutí (byť nelze vyloučit, že v návaznosti na závěry sektorového šetření může být správní řízení z moci úřední zahájeno). Nejedná se tedy o (správní) řízení; samotné sektorové šetření však není ani vyšetřovacím oprávněním, i když v praxi je skrze taková vyšetřovací oprávnění prováděno. Při provádění sektorových šetření lze totiž, podobně jako při dozoru dle § 20 odst. 1 písm. a) ZOHS, přiměřeně postupovat podle § 21e, § 21f a § 21g ZOHS, tj. použít jednotlivá vyšetřovací oprávnění (žádost o poskytnutí informací, šetření na místě v obchodních prostorách a šetření na místě v jiných než obchodních prostorách), a to na základě výslovného zákonného zmocnění (§ 20 odst. 3 ZOHS). Ustanovení § 7 odst. 1 zákona o významné tržní síle nelimituje aplikaci vyšetřovacích oprávnění jen pro správní řízení, a proto mohou být použita též v rámci dozoru, a to jak dle posledně jmenovaného zákona, tak dle ZOHS. Krajský soud sice připustil, že z důvodu velmi nevhodného legislativního řešení lze mít důvodné pochybnosti o výslovné zákonné pravomoci žalovaného vést sektorové šetření, a že tuto zákonnou mezeru nelze dotvářet výkladem (§ 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), současně však dovodil, že § 7 odst. 1 zákona o významné tržní síle výslovně žalovanému přiznává možnost přiměřeného použití jednotlivých vyšetřovacích oprávnění, a proto se při jejich užití nejedná o vykročení mimo zákonem danou dozorovou pravomoc. Ta je nastavena maximálně obecně a lze na ni nahlížet jako na administrativní dozor zaměřený na subjekty stojící vně veřejné správy (odběratele, dodavatele a jejich vzájemné vztahy). Nelze také odhlédnout od interpretační maximy, že zákonodárce je v zásadě regulativně racionální a teleologicky konzistentní. Krajský soud dále uvedl, že žalobcem naznačený rozdíl mezi správním dozorem a sektorovým šetřením je účelový a neodpovídá skutečnosti. Žalovaný jasně sdělil, že využívá vyšetřovací oprávnění v rámci dozoru, a to za účelem zjištění a analýzy vzájemných vztahů mezi dodavateli a odběrateli; žalobce byl naopak povinen poskytnout požadované informace a podklady. Krajský soud ze všech uvedených důvodů dospěl k závěru, že žalovaný disponoval pravomocí k provedení dozoru nad dodržováním zákona o významné tržní síle, k čemuž mohl využít vyšetřovacích oprávnění zakotvených v ZOHS. Rovněž dovodil, že k použití základní dozorové pravomoci nebylo třeba žádného konkrétního podezření, neboť se fakticky jednalo o namátkovou (předběžnou či průběžnou) kontrolu na základě pouhých obecných informací či indicií, kterou připustila i ustálená judikatura (zde odkázal na již zmiňvaný rozsudek zdejšího soudu ze dne 22. 9. 2011, č. j. 5 Aps 4/2011-326). [4] Ve vztahu k dalším žalobním bodům, tedy ke konkrétním skutečnostem, které žalovaný po žalobci žádal, krajský soud uznal, že se jednalo o informace týkající se cenotvorby, k jejichž zjišťování není žalovaný primárně oprávněn. Na druhou stranu však měl za to, že nelze přehlížet jeho působnost založenou zákonem o významné tržní síle a zde jasně vymezenou dozorovou a sankční pravomoc, která je poměrně široká a postihuje též jednání odběratele související velmi úzce s cenou; jako příklad odkázal na skutkové podstaty správních deliktů upravené v § 8 odst. 1 písm. a) a d) zákona o významné tržní síle. Z nich je zřetelná silná regulace ve vztahu k cenám, a to z mnoha úhlů pohledu. Krajský soud proto nepřistoupil na argumentaci, že žalovaný není cenovým orgánem a nemá kompetenci zjišťovat jakékoli skutečnosti týkající se cen; vyjádřil přesvědčení, že jeho názor nekoliduje ani s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2014, č. j. 8 Afs 81/2013-44, neboť se v něm zdejší soud nezabýval aplikací zákona o významné tržní síle. [5] Co se týče samotné žádosti podle § 21e ZOHS, krajský soud uvedl, že rozsah požadovaných informací byl sice dosti široký, přesto však nevybočoval z rámce daného zákonem o významné tržní síle (a žalobce to ani nenamítal, s výjimkou bodů 7 až 11 této žádosti, které se týkaly cenotvorby). Přestože žalovaný nepochybně do ústavně zaručených práv žalobce zasáhl, učinil tak na základě zákona a v jeho mezích, což žalobci také vysvětlil. Současně dostál své povinnosti podle § 21e odst. 2 ZOHS uvést právní důvod i účel svého postupu (žádost žalovaného ze dne 17. 5. 2016, ve spojení s přípisem ze dne 23. 6. 2016). Krajský soud dodal, že zatímco v případě správního řízení by muselo být jasně formulováno konkrétní podezření, v případě dozoru postačí obecnější zacílení, kdy nelze důvodně namítat porušení zákazu tzv. „vyšetřovacích výprav“ (jinak nazývaných jako „fishing expeditions“, spočívajících buď v cíleném vyhledávání dokumentů, které nesouvisí s předmětem a účelem šetření, nebo v neodůvodněně širokém vymezení předmětu kontroly). V závěru svého rozsudku pak krajský soud, s odkazem na rozsudek zdejšího soudu ze dne 3. 12. 2009, č. j. 2 Aps 2/2009-52, publikovaný pod č. 2000/2010 Sb. NSS, a stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚSst. 33/11, publikované pod č. 368/2011 Sb. (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz), znovu zopakoval, že administrativní dozor je jistou formou kontroly veřejné správy a taková kontrola může být pojata různě (tj. i jako kontrola průběžná či namátková, kdy kontrolující osoba a priori nedisponuje konkrétním podezřením, že kontrolovaný subjekt neplní řádně své povinnosti). V této souvislosti znovu zdůraznil, že se nejednalo o žádost o informaci v rámci správního řízení, ale