3 As 75/2016 — Nejvyšší správní soud

3 As 75/2016- 53 - text 3 As 75/2016 - 55 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců Mgr. Pavlíny Vrkočové a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobce Mgr. M. Š., zastoupeného JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem Brno, Bubeníčkova 42, proti žalovanému Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem Brno, Kapitána Jaroše 7, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 23. 3. 2016, č. j. 62 Af 25/2015 – 89, t a k t o : Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 23. 3. 2016, č. j. 62 Af 25/2015-89, s e r u š í a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení. O d ů v o d n ě n í : Rozhodnutím předsedy žalovaného ze dne 5. 1. 2015, č. j. ÚOHS-R347/2014/VZ-27811/2014/321/KKř, byl zamítnut žalobcův rozklad a potvrzeno usnesení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 30. 9. 2014, č. j. ÚOHS-S608/2014/VZ-20519/2014/533/HKu/HOd. Toto usnesení bylo vydáno v řízení o uložení pokuty za spáchání správního deliktu, ve věci soutěže o návrh „Studie celkové rekonstrukce VO města Břeclav včetně lokalit Poštorná a Charvatská Nová Ves“, jejíž oznámení bylo ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 24. 1. 2012 pod ev. č. 206107. Usnesením ze dne 30. 9. 2014 byla žalobci uložena povinnost předložit žalovanému listiny představující kompletní dokumentaci k této soutěži. Usnesením Krajského soudu v Brně ze dne 23. 3. 2016, č. j. 62 Af 25/2015-89 byla žaloba žalobce proti tomuto rozhodnutí odmítnuta. Podle krajského soudu je usnesení správního orgánu, vydané podle § 53 odst. 1 správního řádu o předložení listinného důkazu, rozhodnutím procesní povahy, a proto se na ně vztahuje tzv. kompetenční výluka dle § 70 písm. c) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), a přezkum takového rozhodnutí je vyloučen. Přestože je žalobci ukládána povinnost a není účastníkem řízení ve věci samé, neznamená toto rozhodnutí pro něj žádnou definitivní změnu jeho právního postavení. Žalobce buď může listiny předložit, což nevyvolá žádné negativní důsledky ve sféře jeho subjektivních práv nebo v případě odmítnutí, mu může být uložena pořádková pokuta. Teprve takové rozhodnutí, obsahující důsledky nesplnění povinností žalobcem, by podléhalo přezkumu soudem podle § 65 a násl. s. ř. s. Toto usnesení krajského soudu napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností, odvolávající se na důvody uvedené v ustanovení § 103 odst. písm. a), d), e) s. ř. s. Stěžovatel uvedl, že usnesení vydané podle § 53 odst. 1 správního řádu je rozhodnutím procesní povahy pouze ve vztahu k účastníkovi řízení a ve vztahu k němu se též uplatní kompetenční výluka dle § 70 písm. c) s. ř. s. V případě stěžovatele však jde o meritorní rozhodnutí, které mu uložilo povinnost nepeněžitého plnění (byla mu uložena povinnost předložit specifikované listiny). Krajský soud tedy nesprávně uzavřel, že i ve vztahu ke stěžovateli je napadené správní rozhodnutí rozhodnutím procesní povahy. Dle stěžovatele krajský soud nepoužil tu část § 67 odst. 1 správního řádu, podle níž je správním rozhodnutím takové rozhodnutí, které v určité věci zakládá povinnost „jmenovitě určené osoby“. Pravomocné uložení povinnosti správním úřadem proto zakládá právní povinnost stěžovatele bez ohledu na to, zda se jím upravuje vedení řízení či nikoli. Stěžovatel dále namítal, že napadené správní rozhodnutí pro něj znamená definitivní změnu jeho právního postavení, protože již nemá v režimu správního procesu k dispozici právní nástroj, kterým by se mohl bránit nezákonnému uložení povinnosti vydat správnímu úřadu dotčenou dokumentaci, kdy pro splnění této povinnosti lze proti němu vést exekuci (§ 103 a následující správního řádu). Ustanovení o uložení pořádkové pokuty dle § 62 odst. 1, písm. c) správního řádu na věc nedopadá. Rovněž upozornil, že pokud by napadenému správnímu rozhodnutí vyhověl, dopustil by se porušení mlčenlivosti dle § 21 zákona o advokacii, a i z tohoto pohledu by se jednalo o zásah do jeho subjektivních veřejných práv. Žalovaný ke kasační stížnosti uvedl, že napadené rozhodnutí upravuje vedení řízení a spadá tedy pod kompetenční výluku dle § 70 písm. c) s. ř. s., a žaloba proti němu je nepřípustná dle § 68 písm. e) s. ř. s. Ačkoli stěžovatel není účastníkem řízení, lze tyto závěry vztáhnout analogicky i na něj. Nelze souhlasit s tvrzením, že jde o meritorní rozhodnutí. Bez vydání napadeného usnesení a bez předložení příslušné zadávací dokumentace by totiž žalovaný nemohl správní řízení v meritu věci vůbec vést. Dle žalovaného povinnost předložit listinu potřebnou k provedení důkazu je specifickou povinností ve veřejném zájmu. Pokud stěžovatel namítá, že nemá možnost obrany proti napadenému rozhodnutí, pak je to dáno právě povahou jeho povinnosti, neboť není přípustné, aby osoba, která má požadované listiny u sebe a je jí uložena povinnost je vydat, svévolně bránila řádnému průběhu správního řízení opakovaným uplatňováním opravných prostředků. Tato povinnost pro stěžovatele neznamená žádnou definitivní změnu jeho právního postavení. Žalovaný poukázal také na to, že k zásahu do veřejných subjektivních práv stěžovatele by mohlo eventuelně dojít až na základě rozhodnutí, které navazuje na napadené rozhodnutí (např. exekuce dle § 125 správního řádu), nikoli nyní napadeným rozhodnutím. Rovněž stěžovatelova argumentace povinností mlčenlivosti je, dle žalovaného, irelevantní z hlediska posouzení přípustnosti žaloby. Žalovaný proto navrhl kasační stížnost zamítnout. Nejvyšší správní soud nejprve posoudil otázku splnění podmínek řízení. Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, stěžovatel je zastoupen advokátem (§ 105 odst. 2 s. ř. s.) a jsou splněny i obsahové náležitosti dle § 106 s. ř. s. Poté přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady dle § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Kasační stížnost je důvodná. Nejprve je teda uvést, že stěžovatel ve své kasační stížnosti nesprávně podřadil důvody jejího podání pod ustanovení § 103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s. Pokud totiž stěžovatel kasační stížností napadá rozhodnutí o odmítnutí žaloby, z povahy věci pro něj přichází v úvahu jen kasační důvod podle ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2004 č. j. 1 As 7/2004 – 47, nebo rozsudek ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004-98 citovaná rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. totiž konzumuje důvody kasační stížnosti jinak podřaditelné i pod § 103 odst. 1 písm. a) až d) s. ř. s. (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2016, č. j. 9 As 47/2016 - 39). Předmětem posouzení Nejvyššího správního soudu je tak výlučně otázka, zda postup krajského soudu byl zákonný, pokud žalobu stěžovatele podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl. Ve správním soudnictví jsou kontrole zákonnosti podrobena rozhodnutí orgánů veřejné správy, jimiž bylo rozhodnuto o právech a povinnostech fyzických a právnických osob, ve smyslu generální klauzule, obsažené v čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Současně však uvedené ustanovení připouští možnost, aby na základě výjimek zákonem výslovně stanovených byla některá rozhodnutí z přezkoumání vyloučena. Jedná se o kompetenční výluku uvedenou v § 70 s. ř. s., kdy ze soudního přezkumu jsou vyloučeny mimo jiné úkony správního orgánu, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem [§ 70 písm. c ) s . ř. s.]. Žaloba napadající rozhodnutí, které spadá pod kompetenční výluku, je nepřípustná dle § 68 písm. e) s. ř. s., a soud ji odmítne dle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Ačkoliv soudní řád správní ani správní řád blíže nespecifikují, co se rozumí pod pojmem „úkony správního orgánu, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem“, soudní praxe se ustálila na výkladu, že se jedná o úkony, jimiž se správní orgán nedotkl přímo hmotných práv účastníka, ale zasáhl jen do práv, souvisejících toliko s vedením řízení. Za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., která podléhají soudnímu přezkumu, jsou považována vždy rozhodnutí vydaná podle § 67 odst. 1 správního řádu, z usnesení pak ta o zastavení řízení podle § 66 správního řádu a o odložení věci podle § 43 správního řádu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2016, č. j. 3 As 248/2015-22). Z ostatních usnesení mají podléhat soudnímu přezkumu zejména ještě usnesení o námitce podjatosti podle § 14 správního řádu o prominutí zmeškání lhůty podle § 41 odst. 6 správního řádu, či rozhodnutí o účastenství v řízení dle § 28 odst. 1 správního řádu, ta už ale pouze v rámci ustanovení § 75 odst. 2 s. ř. s