9 As 266/2016 — Nejvyšší správní soud

9 As 266/2016- 90 - text 9 As 266/2016 - 95 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobkyně: Univerzita Jana Amose Komenského Praha s.r.o., se sídlem Roháčova 1148/63, Praha 3, zast. Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D., advokátem se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti žalované: Akreditační komise, Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 7, Praha 1, o žalobě proti závaznému stanovisku Akreditační komise, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2016, č. j. 3 A 49/2016 – 103, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví uvedeného usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla odmítnuta její žaloba proti závaznému stanovisku Akreditační komise ze dne 22. 9. 2015, doplněného dne 29. 9. 2015, ve věci udělení akreditace (výrok I.). Výrokem II. bylo rozhodnuto, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladu řízení a výrokem III. byl stěžovatelce vrácen zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč. [2] Dne 27. 5. 2015 stěžovatelka podala žádost o prodloužení akreditace pro navazující (na předchozí bakalářské studium) magisterský studijní program „Speciální pedagogika“ se studijními obory „Speciální pedagogika“ a „Speciální pedagogika – učitelství“, a to pro dostudování stávajících 740 studentů. Studijní program byl akreditován do 30. 9. 2015 a stěžovatelka žádala o prodloužení akreditace do 31. 12. 2016. [3] Žalovaná vydala stanovisko k žádosti v září 2015. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „ministerstvo“) nerozhodlo o žádosti o prodloužení platnosti akreditace do 30. 9. 2015, a proto dosavadní platnost akreditace skončila plynutím času. Následně ministerstvo zastavilo usnesením ze dne 15. 10. 2015, č. j. MSMT-33643/2015-5 správní řízení o žádosti stěžovatelky. Toto usnesení ministerstva potvrdila v rozkladovém řízení ministryně školství, mládeže a tělovýchovy, a to rozhodnutím ze dne 15. 1. 2016, č. j. MSMT-45702/2015-4. Stěžovatelka měla za to, že pokud na závazné stanovisko žalované nebude navazovat meritorní rozhodnutí, bude zasaženo do její právní sféry již vydáním tohoto aktu, který jinak běžně slouží jen jako závazný podklad pro další rozhodování. [4] Předmětem sporu je otázka, zda je závazné stanovisko žalované samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví i za situace, kdy po jeho vydání není vydáno konečné rozhodnutí v řízení. [5] Městský soud dospěl k závěru, že se v posuzované věci nejedná o rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), nýbrž o úkon správního orgánu, který tímto rozhodnutím není a který je podkladovým úkonem, jež je vyloučen ze soudního přezkumu (§ 70 písm. a) a b) s. ř. s.). [6] Při rozhodování vycházel ze závěru uvedeného v usnesení Ústavního soudu ze dne 29. 2. 2012, sp. zn. I. ÚS 466/12, a z rozsudku rozšířeného senátu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 – 113, č. 2434/2011 Sb. NSS. Z těchto rozhodnutí plyne, že samotným stanoviskem žalované se do možnosti přijímat uchazeče, konat výuku, zkoušky či přiznávat akademické tituly nezasahuje. Stanovisko je podkladem pro rozhodnutí ministerstva a k zásahu do právní sféry proto nemůže dojít již stanoviskem, ale až následným rozhodnutím, které představuje úkon správního orgánu, jímž se rozhoduje o právech a povinnostech. Závazná stanoviska dle § 149 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, v rozhodném znění (dále jen „správní řád“) nemají objektivně vymezený samostatný předmět řízení a jedná se o podkladové úkony, které se vydávají vždy v rámci jiného hlavního řízení. Stanovisko dle § 149 správního řádu není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. [7] Městský soud se od výše uvedených závěrů neodchýlil. Vzhledem k tomu, že stanovisko je závazným podkladem konečného správního rozhodnutí (dle právní úpravy platné a účinné do 31. 8. 2016 podkladem správního rozhodnutí ministerstva), je soudní ochrana před jeho zprostředkovanými dopady umožněna až v rámci přezkumu konečného rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s., je-li ovšem takový soudní přezkum procesně možný a nedojde-li ke skončení správního řízení dříve, než by mohlo dojít k věcnému posouzení, např. z procesních důvodů. Otázka, zda zastavení správního řízení o žádosti stěžovatelky o prodloužení doby akreditace bylo po právu či nikoli, nebyla a ani nemohla být předmětem přezkumného řízení v projednávané věci. Jak bylo městskému soudu známo z jeho činnosti, je předmětem jiného přezkumného soudního řízení. [8] Stanovisko žalované není správním rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., neboť samo o sobě nezakládá, nemění, neruší nebo závažně neurčuje práva nebo povinnosti. Soudní přezkum jeho obsahu je vyloučen dle § 70 s. ř. s. Stěžovatelka se domáhala přezkoumání rozhodnutí, které bylo z přezkoumání podle zákona vyloučeno (viz § 68 písm. e) s. ř. s.), podaná žaloba byla nepřípustná, městský soud žalobu odmítl dle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. [9] Dále soud uvedl, že nelze ani přehlédnout, že stěžovatelka podala žalobu na žalovanou, jež podle právní úpravy platné a účinné do 31. 8. 2016 neměla ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. postavení správního orgánu, kterému bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, a proto jako víceméně poradní odborný orgán ministerstva neměla způsobilost být účastníkem řízení. Vůči žalované nebyla splněna podmínka pasivní žalobní legitimace. Její postavení vyplývalo z § 78 a násl. zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, ve znění účinném do 31. 8. 2016. Teprve novelizací uvedeného zákona, učiněnou zákonem č. 137/2016 Sb., jímž byla Akreditační komise zrušena, svěřil zákonodárce nově zřízenému Akreditačnímu úřadu výslovnou rozhodovací pravomoc jako správnímu orgánu dle § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Od 1. 9. 2016 bude tento úřad mimo jiné rozhodovat o institucionálních akreditacích, akreditacích studijních programů, akreditacích habilitačního řízení i akreditačních řízení k jmenování profesorem. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti [10] Proti usnesení městského soudu brojí stěžovatelka kasační stížností, jejíž důvody podřazuje pod § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. z důvodu nezákonnosti odmítnutí její žaloby. [11] Stanovisko žalované bylo jediným oficiálním právním dokumentem zabývajícím se meritem věci, který byl ve věci prodloužení akreditace studijního programu ze strany orgánu veřejné moci vydán. Z důvodu prodlení žalované ministerstvo nestihlo, a ani nemohlo stihnout, vydat meritorní rozhodnutí včas a akreditace studijního programu již nemohla být prodloužena. Stanovisko žalované de facto má povahu konečného rozhodnutí, jelikož ministerstvo nemělo žádný prostor, co do přezkumu věci po skutkové stránce, a proto je stěžovatelka přesvědčena, že již vydáním stanoviska došlo k zásahu do jejích veřejných subjektivních práv. [12] Napadené usnesení městského soudu považuje za nezákonné a nepřezkoumatelné. Již při podání žaloby byly zcela naplněny veškeré procesní podmínky a její žaloba měla být meritorně posouzena. Městský soud se nezabýval okolnostmi posuzovaného případu dostatečně. Žalobu odmítl na základě ryze formalisticky tvrzené nepřezkoumatelnosti stanoviska žalované. [13] V žalobě vylíčila, proč stanovisko žalované pod kompetenční výluku dle § 70 s. ř. s. nespadá. Její argumentace byla dostačující k tomu, aby městský soud jejímu názoru přisvědčil. Nepřihlédnutí ke skutkové stránce věci a odmítnutí žaloby na formalisticky posouzeném domnělém procesním nedostatku vede k flagrantnímu porušení právních předpisů a jejích veřejných subjektivních práv. [14] Závazná stanoviska slouží jako podklad pro rozhodnutí dalšího orgánu a nepodléhají samostatnému soudnímu přezkumu. Tento názor však nelze paušalizovat na všechna vydávaná stanoviska. Pokud navazuje na závazné stanovisko meritorní rozhodnutí, má dotčený subjekt možnost využít obrany před správními soudy, a to žalobou proti meritornímu rozhodnutí. V posuzované věci tuto možnost stěžovatelka neměla, protože k vydání meritorního rozhodnutí ve věci, a to zcela zjevně v důsledku průtahů na straně žalované, vůbec nedošlo. [15] Vedle stanovisek, jež žalovaná vydávala dle § 85 odst. 2 až 4 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o vysokých školách“), existovala závazná stanoviska dle § 79 téhož zákona. V posléze uvedeném případě vydání pozitivního stanoviska žalované bylo conditio sine qua non, bez níž nemohlo dojít k udělení akreditace. Byla t