10 As 380/2017 — Nejvyšší správní soud

10 As 380/2017- 46 - text 10 As 380/2017 - 48 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Zdeňka Kühna, soudce Ladislava Derky a soudkyně Daniely Zemanové v právní věci žalobce: Ing. O. R., zast. JUDr. Ondřejem Tošnerem, Ph.D., advokátem se sídlem Slavíkova 1568/23, Praha 2, proti žalovanému: Ministerstvo kultury, se sídlem Maltézské náměstí 471/1, Praha 1, za účasti osob zúčastněných na řízení: I.) Dr. R. K., LL.M., II.) L. S., III.) hlavní město Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 4. 2013, čj. MK 17996/2013 OPP, MK-S 14352/2012 OPP, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2017, čj. 5 A 91/2013-57, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobce podal u Městského soudu v Praze dne 11. 6. 2013 žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 4. 2013, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobce a bylo potvrzeno rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy (dále jen magistrátu) ze dne 28. 11. 2012. Magistrát tímto rozhodnutím nevymezil dle § 17 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči („dále jen „památkový zákon“), a § 33 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“), ochranné pásmo nemovité kulturní památky – viniční usedlosti Špitálka, Na Špitálce 17/12, Praha 6. [2] Městský soud žalobu zamítl. V odůvodnění svého rozsudku poukázal na judikaturu správních soudů, podle které řízení dle § 17 odst. 1 památkového zákona lze zahájit pouze z moci úřední. Návrh ze strany žalobce k vymezení ochranného pásma kulturní památky byl pouhým podnětem k zahájení daného řízení, kterým nebyly správní orgány vázány (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2012, čj. 7 As 42/2012-44; ze dne 26. 6. 2007, čj. 4 Ans 10/2006-59; rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 8. 2006, č. j. 10 Ca 74/200624). Odkazovaná judikatura dopadá na žalobcův případ a poskytuje obsahově vyčerpávající odpověď na otázku, proč lze řízení dle § 17 odst. 1 památkového zákona zahájit pouze z moci úřední. Správní orgány proto nepochybily, pokud z ní v příslušné části rozhodnutí vycházely. [3] Soud vysvětlil rozdíl mezi řízením zahájeným na návrh účastníka a řízením vedeným z moci úřední. Zdůraznil, že řízení, které se zahajuje výlučně z moci úřední, je založeno na existenci veřejného zájmu, k jehož prosazování je stanoven určitý správní orgán. Potenciální účastníci řízení nemají nárok na zahájení takového řízení, protože posouzení, zda byly splněny zákonné podmínky pro jeho zahájení, je výlučně v pravomoci příslušného správního orgánu. Potenciálním účastníkům řízení nebo jiným osobám chybí právními předpisy garantované subjektivní právo, které by zakládalo povinnost správního orgánu ve vztahu k těmto osobám správní řízení zahájit nebo vést. Iniciaci správního řízení, které se zahajuje z moci úřední, nelze vynutit ani prostředky správního soudnictví (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2009, čj. 3 Ans 1/2009-58). Předmět takového řízení vymezuje správní orgán a účastníci nemají možnost řízením disponovat. Rovněž je v těchto řízeních, kdy dochází k ukládání povinnosti, posílena zásada vyšetřovací (srov. § 50 odst. 3 věta druhá správního řádu). [4] Podle městského soudu zákonodárce nastavil v § 17 odst. 1 památkového zákona ochranu kulturních památek prostřednictvím ochranných pásem tak, že úvahy o potřebnosti vyhlášení pásma, tedy hledání důvodů pro zahájení řízení, svěřil výlučně do pravomoci správních orgánů. Žalobci nepřísluší žádné veřejné subjektivní právo na to, aby usedlosti Špitálka bylo zřízeno ochranné pásmo kulturní památky. Z toho důvodu nemohl být žalobce ani dotčen rozhodnutím magistrátu na svých subjektivních právech nebo v právní sféře, pokud magistrát ochranné pásmo kulturní památky nevymezil. Správní orgány se důvody, proč nevymezily ochranné pásmo kulturní památky – usedlosti Špitálka, zabývaly. Při hodnocení napadeného rozhodnutí soud přihlédl i ke skutečnosti, že předmětné správní řízení realizovaly správní orgány formálně pouze z procesních důvodů, aby mohly řízení zákonným způsobem ukončit, ale z materiálního hlediska řízení vůbec nemělo proběhnout (žalobcův podnět bylo možné vyřídit prostým přípisem, že magistrát neshledal důvody pro zahájení řízení, nicméně v důsledku žalovaného dřívější mylné interpretace § 17 odst. 1 památkového zákona proběhlo správní řízení). Nemělo tedy být vydáno ani rozhodnutí magistrátu, kterému při vázanosti předchozím kasačním rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2012, čj. 7 As 42/2012-44 nezbylo než deklarovat, že nebyly dány důvody pro zahájení řízení. Tím, že proběhlo celé správní řízení, se žalobci dostalo více práv, než mu ze zákona příslušelo. Městský soud neshledal žalobu důvodnou, proto ji podle§ 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl. II. Shrnutí argumentů v kasační stížnosti žalobce a vyjádření osoby 1) zúčastněné na řízení [5] Proti rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost, a to z důvodu nezákonnosti dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stížnost odůvodnil nesprávností právního závěru, podle kterého řízení dle § 17 odst. 1 památkového zákona nelze zahájit na návrh, nýbrž pouze z úřední moci. Podle názoru stěžovatele není ve zvláštním zákoně, jímž je památkový zákon, uveden jiný postup, proto se musí postupovat podle obecné procesní úpravy územního řízení obsažené ve stavebním zákoně a vycházet z toho, že se jedná o řízení návrhové. Stěžovatel dále tento svůj názor blíže odůvodnil. Nevymezení ochranného pásma navrhovaného stěžovatelem je porušení § 1 odst. 1 a § 17 odst. 1 památkového zákona a porušení § 3 a § 50 odst. 3 a 4 správního řádu (zákona č. 500/2004 Sb.). [6] Osoba 1) zúčastněná na řízení (dopravce) se vyjádřila ke kasační stížnosti a navrhla ji zamítnout. Odkázala na svá podrobná vyjádření již dříve podaná a uvedla, že zákon nemá být zneužíván k prosazování partikulárního zájmu na úkor zájmu veřejného. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [7] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, stěžovatel je v řízení zastoupen advokátem dle § 105 odst. 2 s. ř. s. a jsou splněny i obsahové náležitosti stížnosti dle § 106 s. ř. s. Nejvyšší správní soud dále přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, v tomto případě žádnou z vad zakládajících nepřezkoumatelnost, ať již pro nesrozumitelnost nebo pro nedostatek důvodů. [8] Kasační stížnost není důvodná. [9] Znění § 17 památkového zákona ke dni podání návrhu právního předchůdce stěžovatele magistrátu (tj. ke dni 5. 5. 2005) bylo následující: Vyžaduje-li to ochrana nemovité kulturní památky nebo jejího prostředí, vymezí obecní úřad obce s rozšířenou působností po vyjádření odborné organizace státní památkové péče ochranné pásmo. Obecní úřad obce s rozšířenou působností po dohodě s dotčenými správními úřady může v ochranném pásmu omezit nebo zakázat určitou činnost nebo učinit jiná vhodná opatření. Ke dni vydání rozhodnutí žalovaného (tj. ke dni 18. 4. 2013) a doposud toto ustanovení zní: Vyžaduje-li to ochrana nemovité kulturní památky nebo jejího prostředí, vydá obecní úřad obce s rozšířenou působností po vyjádření odborné organizace státní památkové péče územní rozhodnutí o ochranném pásmu a určí, u kterých nemovitostí v ochranném pásmu, nejsou-li kulturní památkou, nebo u jakých druhů prací na nich, včetně úpravy dřevin, je vyloučena povinnost vyžádat si předem závazné stanovisko podle § 14 odst. 2; tato povinnost je vyloučena vždy, jde-li o stavbu, změnu stavby, udržovací práce, umístění nebo odstranění zařízení, jejichž provedením se nezasahuje žádným způsobem do vnějšího vzhledu této nemovitosti. Obecní úřad obce s rozšířenou působností může v ochranném pásmu omezit nebo zakázat určitou činnost nebo učinit jiná vhodná opatření na základě závazného stanoviska dotčeného orgánu. Z § 35 stavebního zákona ani z žádného jiného ustanovení stavebního zákona nevyplývá odpověď na otázku, zda lze řízení o vymezení ochranného pásma nemovité kulturní památky zahájit na návrh fyzické nebo právnické osoby. K řešení této otázky lze dospět pouze výkladem speciální normy, kterou je v tomto případě památkový zákon. [10] Nejvyšší správní soud připomíná, že v této věci již proběhla řada správních řízení (viz níže) a též Nejvyšší správní soud už rozhodoval, a to rozsudkem z 24. 8. 2012, čj. 7 As 42/2012-44, ve kterém vyslovil závazný právní názor