2 As 418/2017 — Nejvyšší správní soud

2 As 418/2017- 38 - text 2 As 418/2017 - 42 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobkyně: CENTES, spol. s r. o., se sídlem E. Rošického 364/9, České Budějovice, zastoupená Mgr. Petrem Pokorným, advokátem se sídlem Široká 15/8, České Budějovice, proti žalované: Česká inspekce životního prostředí, se sídlem Na Břehu 267, Praha 9, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem, nebo donucením správního orgánu, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 11. 2017, č. j. 5 A 174/2016 – 31, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 11. 2017, č. j. 5 A 174/2016 – 31, se zrušuje a žaloba se odmítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační stížnosti. III. Žalobkyni se vrací zaplacené soudní poplatky za žalobu a za kasační stížnost v celkové výši 7000 Kč, které jí budou vyplaceny z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám jejího zástupce do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Dne 20. 5. 2016 provedla žalovaná na základě podnětu ev. č. 16/42/129 kontrolu v areálu závodu žalobkyně týkající se možného porušení zákona při nakládání s odpady. Při nahlížení do spisu dne 26. 7. 2016 žalobkyně zjistila, že protokol z měření obsahu kovů v půdě v okolí areálu závodu žalobkyně, který tvořil součást podnětu ke kontrole, není ve spise založen. Proti tomuto postupu žalované podala žalobkyně stížnost a následně žádost o přešetření způsobu vyřízení stížnosti ministerstvem životního prostředí, které dospělo k závěru, že postup žalované byl správný, neboť z nahlížení do spisu jsou podle § 22 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění pozdějších předpisů, vyloučeny listiny, z nichž lze zjistit totožnost osoby, která podala podnět ke kontrole. [2] Žalobkyně následně proti jednání žalované brojila žalobou na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a navrhla, aby soud vyslovil, že zásah žalované spočívající v tom, že součástí správního spisu vedeného pod sp. zn. ČIŽP/42/OOH/1607527 nebyl protokol, jenž byl součástí podnětu ev. č. 16/42/129, v důsledku čehož nebyl protokol žalobkyni zpřístupněn při nahlédnutí do spisu dne 26. 7. 2016, je nezákonný. Požadovala také, aby soud žalované zakázal v tomto nezákonném postupu nadále pokračovat. [3] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) žalobu v záhlaví uvedeným rozsudkem (dále jen „napadený rozsudek“) zamítl. Dospěl k závěru, že podnět včetně přílohy, tj. protokolu z měření, měl být součástí kontrolního spisu, neboť se jedná o písemnost dle § 17 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, nejedná se přitom o písemnost, na kterou by se vztahovala ochrana utajovaných informací či povinnost mlčenlivosti (§ 17 odst. 3 správního řádu). Žalovaná proto pochybila, když do spisu podnět i s přílohou nezaložila. Městský soud nicméně neshledal příčinnou souvislost mezi chybným vedením spisu a znepřístupněním předmětného protokolu žalobkyni během nahlížení do spisu, neboť odepření nahlédnout do uvedené listiny bylo důsledkem § 22 kontrolního řádu, dle kterého z nahlížení do spisu jsou vyloučeny dokumenty nebo jejich části, z nichž lze zjistit totožnost osoby, která podala podnět ke kontrole. Povinnost vyplývající z citovaného ustanovení bylo možné realizovat jak dočasným vedením podnětu včetně protokolu mimo spis, tak i jeho znepřístupněním (třeba zalepením do obálky či jiným způsobem) přímo ve spise. Žalobkyně proto nebyla chybným vedením spisu přímo zkrácena na svých právech ve smyslu § 82 s. ř. s. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované [4] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) brojí proti napadenému rozsudku kasační stížností podanou z důvodu dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a tedy namítá nezákonnost napadeného rozsudku pro nesprávné posouzení právní otázky městským soudem. [5] Stěžovatelka souhlasí s městským soudem potud, že podnět včetně jeho příloh měl být součástí kontrolního spisu, neboť se jedná o písemnost podle § 17 odst. 1 správního řádu. Podnět včetně protokolu z měření neobsahuje údaje, na něž by se vztahovala ochrana utajovaných informací či zákonem stanovená povinnost mlčenlivosti, a nelze tak na něj aplikovat § 17 odst. 3 správního řádu a uchovávat jej mimo spis. Nesouhlasí nicméně se závěrem soudu (který byl navíc nedostatečně odůvodněn), že podnět včetně protokolu má být ze spisu vyloučen na základě § 22 kontrolního řádu. Stěžovatelka je toho názoru, že z gramatického a logického výkladu tohoto ustanovení vyplývá, že z nahlížení do spisu nejsou vyloučeny ty části podnětu, z nichž nelze zjistit totožnost osoby podatele. Informace týkající se osoby podatele podnětu ke kontrole tvoří pouze zlomek celého podnětu, přičemž jádro podnětu se týká věcných důvodů a skutečností rozhodných pro zahájení kontroly. V této zbytkové části by měl být s ohledem na princip zákonnosti, proporcionality, zákazu zneužívání pravomoci a zásady vstřícnosti správních orgánů podnět včetně příloh zpřístupněn. Postupem žalované bylo stěžovatelce odepřeno právo na nahlížení do spisu a byla tak přímo zkrácena na svých právech ve smyslu § 82 s. ř. s. Stěžovatelka rovněž dodává, že má nadále objektivní a legitimní zájem na zpřístupnění podnětu včetně protokolu z měření. [6] Stěžovatelka dále brojí proti použití závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 Aps 4/2011 na nyní posuzovaný případ, neboť se týká skutkově odlišné věci. Nezákonný zásah spočívá dle stěžovatelky v znepřístupnění protokolu ze spisu, nikoli ve způsobu vedení spisu. Dikce § 22 kontrolního řádu je odlišná od tehdejšího znění § 57 odst. 4 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, které nepřipouští jiný výklad, než že se stanovisko zastupitelského úřadu nebo policie žadateli ani jeho zástupci nezpřístupňuje. Městský soud navíc relevanci citovaného rozsudku nijak neodůvodňuje. Závěrem stěžovatelka napadá posouzení městského soudu jako formalistické, neboť ačkoli městský soud výslovně připustil, že podnět měl tvořit součást správního spisu, nedovodil příčinnou souvislost mezi chybným vedením spisu a znepřístupněním podnětu. Podle stěžovatelky je tato souvislost dána, neboť pokud by byl podnět součástí správního spisu, mohl by být stěžovatelce v anonymizované formě zpřístupněn. [7] Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že správní řízení bylo zahájeno z moci úřední, a podnět proto nemá být součástí spisu (viz rozsudek Krajského soudu v Brně sp. zn. 62 Ca 13/2006 a rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 Afs 74/2007). V tomto aspektu tak žalovaná nesouhlasí se závěry městského soudu a pro bližší odůvodnění odkazuje na své vyjádření k žalobě. Dále žalovaná upozorňuje, že v podnětu jsou identifikační údaje podatele uvedeny na každé straně, navíc i pokud by byly osobní údaje anonymizovány, totožnost podatele podnětu lze zjistit na základě místních, časových a věcných souvislostí. Žalovaná je proto přesvědčena, že stěžovatelce nejde o zbytkové informace technického rázu, nýbrž o zjištění totožnosti podatele podnětu nebo o získání informací zpracovaných třetí osobou na její náklady. Stát chrání prostřednictvím právních předpisů podatele podnětů tak, aby jim nemohla být způsobena újma, rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve smyslu požadovaném touto kasační stížností by tuto ochranu zcela popřelo. Žalovaná rovněž odkazuje na § 11 odst. 2 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, dle kterého povinný subjekt informaci neposkytne, pokud vznikla bez použití veřejných prostředků, pokud osoba, která informaci předala, s poskytnutím nesouhlasí. Žalovaná se dále ohrazuje proti tvrzení stěžovatelky, že jí bylo znemožněno nahlížet do spisu, proti podanému výkladu § 22 kontrolního řádu a proti konstatování o objektivním a legitimním zájmu na zpřístupnění protokolu. Žalovaná závěrem poukazuje na stanoviska Ministerstva vnitra ze dne 15. 11. 2017, č. j. MV-21678-68/ODK-2017, a ze dne 12. 12. 2017, č. j. MV-21678-75/ODK-2017, dle kterých není povinností kontrolního orgánu zakládat do spisu podnět ke kontrole, který podala třetí osoba. III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem [8] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že stěžovatelka je osobou oprávněnou k jejímu podání, neboť byla účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§ 102 s. ř. s.). Kasační stížnost byla podána včas (§ 106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§ 105 odst. 2 s. ř. s.). [9] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů