4 As 269/2017 — Nejvyšší správní soud

4 As 269/2017- 97 - text 4 As 269/2017 - 104 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: statutární město Jihlava, IČ: 00 286 010, se sídlem Masarykovo náměstí 97/1, Jihlava, zast. JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem, se sídlem Bubeníčkova 502/42, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) kraj Vysočina, se sídlem Žižkova 57, Jihlava, a II) Svaz vodovodů a kanalizací Jihlavsko, IČ: 48460915, se sídlem Žižkova 93, Jihlava, zast. JUDr. Oldřichem Chudobou, advokátem, se sídlem Při Trati 1084/12, Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 6. 2015, č. j. MV-36438-11/ODK-2015, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení II) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 11. 2017, č. j. 9 A 186/2015 - 148, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení I) nemají právo na náhradu nákladů řízení. III. Osoba zúčastněná na řízení II) je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 8.228 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí k rukám zástupce žalobce JUDr. Radka Ondruše, advokáta. Odůvodnění: I. Dosavadní průběh řízení [1] Žalovaný shora označeným rozhodnutím prohlásil rozhodnutí Krajského úřadu kraje Vysočina ze dne 26. 11. 2013, č. j. KUJI 79781/2013, sp. zn. OOSČ 699/2013 OOSC/13 za nicotné. Dotčeným rozhodnutím uložil krajský úřad ve sporném řízení správním osobě zúčastněné na řízení II) jako odpůrci povinnost zaplatit žalobci jako navrhovateli částku ve výši 52.189.015,03 Kč spolu s úrokem z prodlení a dále rozhodl, že žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení. Tato částka měla představovat poměrný podíl žalobce na peněžním majetku osoby zúčastněné na řízení II) ke dni 30. 11. 2012, stanovený podle klíče uvedeného v čl. 12.8 stanov osoby zúčastněné na řízení II), tj. dle počtu obyvatel jednotlivých členských obcí svazu. Nárok na tento podíl žalobci vznikl v důsledku jeho vystoupení dne 31. 12. 2012 z osoby zúčastněné na řízení II) jako dobrovolného svazku obcí, který byl založen veřejnoprávní smlouvou konkrétně smlouvou o založení dobrovolného svazku obcí. [2] Žalovaný shledal, že krajský úřad nebyl vůbec věcně příslušný k vydání rozhodnutí ze dne 26. 11. 2013, neboť majetkové vztahy mezi obcí a dobrovolným svazkem obcí jsou vztahy soukromoprávními, byť jsou založeny veřejnoprávní smlouvou. Veřejnoprávní smlouva může obsahovat prvky soukromoprávní a veřejnoprávní, kdy příslušnost správních úřadů náleží jen ve vztahu k té části veřejnoprávní smlouvy, která vykazuje veřejnoprávní prvky. K rozhodování sporů z té části smlouvy, která obsahuje soukromoprávní prvky, jsou příslušné soudy v rámci civilního soudnictví, přičemž majetkové vztahy mezi obcí a dobrovolným svazkem obcí, byť byly založeny veřejnoprávní smlouvou, jsou vztahy soukromoprávními. [3] Městský soud na základě žaloby žalobce rozhodnutí žalovaného zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Městský soud nejprve konstatoval, že obdobným sporem mezi účastníky řízení a osobou zúčastněnou na řízení II) se zabýval ve věci sp. zn. 11 A 148/2015. Ze závěrů v tomto rozsudku proto vycházel i v posuzované věci. [4] Městský soud předně shledal důvodnou námitku, že smlouva o založení dobrovolného svazku obcí je smlouvou veřejnoprávní. Dobrovolný svazek obcí je specifickou právnickou osobou, která je svou povahou veřejnoprávní. Z právní úpravy totiž vyplývá, že vytvoření této kategorie právnických osob bylo úmyslem zákonodárce. Tato skutečnost je patrná ze systematického zařazení tohoto institutu v obecním zřízení v samostatném dílu nazvaném „Spolupráce mezi obcemi“, a dále z účelu členství v tomto svazku, kterým je ochrana a prosazování společných zájmů členských obcí, nikoli třeba podnikání. Městský soud dodal, že zákon č. 367/1990 Sb., o obcích (předchozí obecní zřízení), sice v § 20a odst. 1 odkazuje na tehdy platný občanský zákoník coby soukromoprávní předpis, to však neznamená, že takový odkaz určuje i povahu tohoto subjektu, resp. jeho zakladatelské smlouvy. Jak uvedl městský soud ve věci rozsudku ze dne 29. 6. 2017, č. j. 11 A 148/2015 - 83, jde o legislativně-technické řešení, kdy je vhodnější pro novou kategorii právnických osob použít již existující a komplexní právní úpravu jiné, typologicky blízké právnické osoby. [5] Městský soud dále uvedl, že nynější obecní zřízení (zákon č. 128/2000 Sb., o obcích) dokonce výslovně použití příslušných soukromoprávních předpisů na spolupráci mezi obcemi zapovídá (§ 47). Je nepochybné, že obce mohou být vedle jiných fyzických a právnických osob, také společníky obchodních společností, které jsou svou povahou soukromoprávní. Naproti tomu členem dobrovolného svazku obcí mohou být výhradně obce (§ 49 odst. 2 správního řádu). Tato restriktivní úprava členství opět naznačuje zvláštní povahu dobrovolného svazku obcí. Tudíž je i zakladatelská smlouva dobrovolného svazku veřejnoprávní smlouvou, a to veřejnoprávní smlouvou koordinační, a vztahy mezi jeho členy, byť by se jednalo o vztahy ryze majetkové, jsou vztahy veřejnoprávními. [6] Městský soud shledal důvodnou také námitku, že ujednání o podmínkách vystoupení z dobrovolného svazku obcí, včetně vypořádání majetkového podílu ve smyslu § 50 odst. 2 písm. h) zákona o obcích, je obligatorní součástí smlouvy o založení dobrovolného svazku obcí, resp. stanov. Nemůže se proto jednat o oddělitelnou soukromoprávní část veřejnoprávní smlouvy. [7] Soud také přisvědčil výkladu rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. 28 Cdo 3122/2012, předestřenému žalobcem, kdy dle jeho názoru Nejvyšší soud v rozhodnutí oddělil vystoupení obce z dobrovolného svazku obcí a vztahy s tím spojené, a vznik, trvání, strukturu a oprávněnost finančních závazků obce k němu, nespojených se členstvím této obce v něm, nelze proto dovozovat, že tento judikát je dokladem soukromoprávní povahy dobrovolného svazku obcí. Navíc městský soud přihlédl k později vydané judikatuře zvláštního senátu, konkrétně k rozhodnutí ze dne 25. 2. 2016, č. j. Konf 10/2015 - 11, v němž zvláštní senát mj. také uvedl, že výklad pojmu „sporů z veřejnoprávních smluv“ ostatně odpovídá i smyslu a účelu rozdělení pravomocí mezi orgány rozhodující v oblasti veřejného práva (zde správní orgány) a v oblasti práva soukromého (zde soudy rozhodující v občanském soudním řízení). „Soubor“ práv a povinností, jehož centrálním bodem je zákonem předvídaná, byť ne vždy nezbytně nutně platná či vůbec uzavřená veřejnoprávní smlouva, má být posuzován komplexně, ve všech svých vzájemných souvislostech, a pokud možno jedním orgánem, resp. soustavou orgánů. Je tedy zásadně třeba v pochybnostech vykládat ustanovení o pravomocech rozhodovat o právech a povinnostech majících určitou povahu a podstatu (veřejnoprávní či naopak soukromoprávní) tak, že o nich bude rozhodovat pokud možno jeden orgán. [8] V posuzovaném případě žalobce vůči osobě zúčastněné na řízení uplatnil nároky zjevně související s právními vztahy založenými na základě veřejného práva a vyplývajícími z veřejnoprávní smlouvy, příslušný k rozhodnutí o celém souboru nároků žalobce požadovaných v souvislosti s jeho vystoupením z osoby zúčastněné na řízení jako svazku obcí je tedy správní orgán, nikoliv soud v civilním řízení. Uvedeným postupem přitom nedochází k omezení práva účastníků sporu na přístup k soudu, neboť následně eventuálně žalovaným vydaná rozhodnutí podléhají přezkumu v rámci správního soudnictví. Rozhodnutí vydaná krajským úřadem tedy nelze považovat za nicotná. II. Kasační stížnost [9] Osoba zúčastněná na řízení II (dále jen „stěžovatel“ nebo „Svazek“) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností. [10] Stěžovatel předně spatřuje pochybení městského soudu v tom, že v napadeném rozsudku vycházel z rozsudku ve věci sp. zn. 11 A 148/2015. Podle stěžovatele nelze z odůvodnění napadeného rozsudku jednoznačně seznat, kdy se jedná o právní názor městského soudu v tomto konkrétním řízení a kdy se jedná o pouhé překopírování, resp. zreprodukování některých částí odůvodnění rozsudku ve věci sp. zn. 11 A 148/2015, a kdy městský soud zamýšlí pouze odkázat na odůvodnění tohoto rozsudku. Městský soud tak rezignoval na svoji povinnost výrok napadeného rozsudku přesvědčivě a dostatečně odůvodnit přezkoumatelným způsobem. [11] Stěžovatel dále namítal, že v době založení Svazku (stěžovatele) neexistovala právní úprava veřejnoprávních smluv a Svazek vždy předpokládal, že jakékoliv nároky týkající se Svazku, případně vztahu obcí a Svazku, jsou v pravomoci civilních soudů dle § 7 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu (o. s. ř.). Nejedná se o první případ svého druhu, i v minulosti rozhodovaly soudy spory mezi svazkem a vystupující obcí, viz rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 3122/2012 ze dne 9. 1. 2013 a sp. zn. 28 Cdo 4243/2007 z