6 As 102/2018 — Nejvyšší správní soud

6 As 102/2018- 39 - text 6 As 102/2018 - 43 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška a soudců JUDr. Ivo Pospíšila (soudce zpravodaj) a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: Mgr. D. B., zastoupen Mgr. Tomaszem Pustówkou, advokátem se sídlem Hrabinská 498/19, 737 01 Český Těšín, proti žalovanému: Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 16, 128 00 Praha 2, týkající se žaloby proti rozhodnutí ministryně spravedlnosti ze dne 8. 1. 2015, č. j. MSP-18/2014-LO-ROZ/3, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 3. 2018, č. j. 10 A 43/2015 – 36, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 3. 2018, č. j. 10 A 43/2015 – 36, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobce podal dne 24. 10. 2012 žalovanému žádost o umožnění vykonat odbornou justiční zkoušku dle § 117 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o soudech a soudcích“). Žalovaný nejprve přípisem ze dne 8. 1. 2013, č. j. 705/2012-OJ-SO/3, žalobci sdělil, že žádosti nelze vyhovět, neboť žalobce získal právnické vzdělání na zahraniční vysoké škole, a toto vzdělání není pro přijetí do justiční profese dostatečné. Žalobce podal proti tomuto sdělení rozklad, který žalovaný vyhodnotil jako podnět k přehodnocení svého stanoviska. Poté, kdy ve věci provedl též šetření Veřejný ochránce práv, žalovaný o žádosti žalobce vydal rozhodnutí ze dne 25. 7. 2014, č. j. MSP-66/2014-OJ-ORGV/4, kterým žalobce k vykonání odborné justiční zkoušky nepřipustil. Z odůvodnění tohoto rozhodnutí vyplývá, že žalobce absolvoval na Jagellonské univerzitě v Krakově magisterský studijní program „Právní specializace se zaměřením na právo Polska“, který není dle žalovaného obsahově rovnocenný s českým studijním programem „Právo a právní věda“. [2] O rozkladu žalobce proti naposledy uvedenému rozhodnutí rozhodla ministryně spravedlnosti rozhodnutím ze dne 8. 1. 2015, č. j. MSP-18/2014-LO-ROZ/3 (dále jen „napadené rozhodnutí“), tak, že jej zrušila a řízení zastavila. Ministryně spravedlnosti dospěla k závěru, že prvostupňové rozhodnutí nemělo být vůbec vydáno, neboť v rámci posuzování podmínek pro přístup k odborné justiční zkoušce se nevede správní řízení a neaplikuje se zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“). Vyjádření žalovaného o tom, že žalobce nesplňuje podmínky pro vykonání justiční zkoušky, není rozhodnutím dle správního řádu, ale toliko sdělením. [3] Proti napadenému rozhodnutí podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), v níž namítal zejména to, že jeho dosažené vzdělání je pro připuštění k justiční zkoušce dostačující. Městský soud rozsudkem ze dne 13. 3. 2018, č. j. 10 A 43/2015 – 36 (dále jen „napadený rozsudek“), napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Zásadní otázkou je dle městského soudu to, zda posouzení splnění podmínek pro vykonání odborné justiční zkoušky na žádost žadatele je správním řízením, v rámci něhož má být vydáváno správní rozhodnutí, či nikoliv. Městský soud akcentoval tzv. materiální pojetí rozhodnutí, podle něhož je pod pojmem „rozhodnutí“ nutno rozumět jakýkoli individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení, který autoritativně a pravomocně zasáhne do právní sféry navrhovatele, tj. jeho vydáním dochází ke vzniku, změně zániku nebo určení práv či povinností fyzické nebo právnické osoby. Pojem „právní sféra navrhovatele“ obsažený v § 67 odst. 1 s. ř. s. přitom de facto odpovídá definici obsažené v § 9 a § 67 odst. 1 správního řádu. Pokud tedy určitým úkonem správního orgánu dochází ke vzniku, změně nebo zániku veřejných práv či povinností, případně je jím potvrzována existence nebo neexistence takových práv a povinností, jedná se o „rozhodnutí“. [4] Jelikož v rámci posouzení žalobcovy žádosti o vykonání odborné justiční zkoušky bylo rozhodováno o jeho právech a povinnostech, musí dle městského soudu mít akt žalovaného, kterým nebyl žalobce připuštěn k odborné justiční zkoušce, formu správního rozhodnutí. Jen tak může být jednoznačně postaveno, jaký konkrétní požadavek dotčený žadatel nesplnil a jaké důvody vedly ministerstvo k vyřčeným závěrům. I pokud by z hlediska formálního nebylo napadené rozhodnutí za rozhodnutí označeno, nadále by se o správní rozhodnutí jednalo a jako takové by bylo přezkoumatelné ve správním soudnictví. Jelikož se však v dané věci ministryně spravedlnosti vůbec meritem věci nezabývala, městský soud napadené rozhodnutí zrušil, aniž by mohl věcně projednat ostatní vznesené žalobní body. II. Kasační stížnost [5] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností. Namítá, že městský soud nesprávně posoudil rozhodující právní otázku, zda ověření splnění podmínek žadatele o vykonání odborné justiční zkoušky dle § 117 odst. 1 zákona o soudech a soudcích je správním řízením, jehož účelem je vydání rozhodnutí dle § 67 odst. 1 správního řádu. Dle stěžovatele bylo dřívější široké materiální pojetí rozhodnutí judikaturou Nejvyššího správního soudu postupně zúženo určitými požadavky na formu. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v této souvislosti připustil, že mohou existovat úkony správního orgánu (např. souhlasy vydávané podle stavebního zákona), které zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti, avšak pro nedostatek předepsané formy se nejedná o rozhodnutí dle § 65 a násl. s. ř. s. (např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010 – 76, a dále rozhodnutí ze dne 19. 8. 2014, č. j. 6 As 68/2012 – 47, nebo ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 – 48). [6] Stěžovatel dále upozorňuje, že rozdíl mezi rozhodnutím dle § 67 správního řádu a jinými správními úkony tkví v tom, že jiné správní úkony nemají pro dotčenou osobu konstitutivní či deklaratorní právní účinky. I podle odborné literatury se lze v některých zákonech setkat se zvláštními druhy úkonů správních orgánů, které se svými účinky blíží rozhodnutím podle § 67 správního řádu. Příslušné zvláštní zákony upravují speciální zjednodušenou proceduru provádění těchto úkonů. Tato úprava někdy výslovně a někdy implicitně vylučuje, aby takové úkony byly výsledkem správního řízení podle části druhé a třetí správního řádu (smysl zjednodušené procedury by tím byl popřen), a v důsledku toho se proto i takové úkony provádějí podle čtvrté části správního řádu. Obecně jde o takové úkony správních orgánů, které jsou vydávány k dobru osob, které o provedení takového úkonu požádaly, obsah těchto úkonů je jednoduchý a podle zákona jednoznačný. [7] Podle stěžovatele postup dle § 117 odst. 1 zákona o soudech a soudcích není postupem, kterým by se zakládala, měnila, rušila či závazně určovala práva a povinnosti dle § 65 s. ř. s. Stěžovatel pouze ověřuje splnění podmínek dle citovaného ustanovení, a pokud tyto podmínky nejsou splněny, nemá žadatel právní nárok na umožnění výkonu justiční zkoušky. Stěžovatel nerozhoduje v mezích správního uvážení, nevykládá neurčité právní pojmy ani neřeší právní spor či jinou pochybnost. Sdělení o neumožnění vykonání justiční zkoušky není úkonem, který je vydán správním orgánem v rámci správního řízení v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci jako materializovaný akt obsahující stanovené náležitosti rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 odst. 1 správního řádu a § 65 s. ř. s. Z tohoto důvodu postup stěžovatele není správním řízením podle § 9 správního řádu, ale je zvláštním postupem podle zákona o soudech a soudcích, na nějž se nevztahuje část druhá a třetí správního řádu, ale pouze část čtvrtá správního řádu a jeho základní zásady. Městský soud v napadeném rozsudku ani nespecifikoval, o kterých právech a povinnostech žalobce měl stěžovatel rozhodovat. [8] V napadeném rozsudku dospěl městský soud k závěru, že sdělení o tom, že žalobce nesplňuje podmínky pro vykonání odborné justiční zkoušky, zasahuje do právní sféry žalobce, a jedná se proto o proces předpokládaný v § 9 a § 67 odst. 1 správního řádu. V obdobné věci však tentýž soud v usnesení ze dne 26. 1. 2018, č. j. 3 Ad 28/2017 – 18, dospěl naopak k závěru, že sdělení, že žadatel nesplňuje kvalifikační předpoklady pro výkon funkce asistenta soudu, žádným způsobem nezasahuje jeho právní sféru. Rozhodovací praxe městského soudu je tedy navíc nejednotná. [9] Stěžovatel má za to, že soudní ochrana je žalobci zaručena prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu dle § 82 s. ř. s. V této souvislosti stěžovatel zároveň nesouhlasí s názorem městského soudu, který zásahovou žalobu žalobce odmítl usnesením ze dne 6. 8. 2015, č. j. 8 A 49/2015 – 31, s odůvodněním, že žalobce zároveň podal žalobu proti rozhodnutí dle § 65 s. ř