5 As 243/2019 — Nejvyšší správní soud

5 As 243/2019- 29 - text 5 As 243/2019 - 33 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců JUDr. Viktora Kučery a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci navrhovatele: prof. RNDr. Z. D., Dr.Sc., Ph.D., zast. JUDr. Michalem Filoušem, advokátem se sídlem Ostravská 16, Olomouc, proti odpůrci: statutární město Olomouc, se sídlem Horní náměstí 583, Olomouc, zast. JUDr. Petrem Ritterem, advokátem se sídlem Riegrova 12, Olomouc, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti usnesení Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci ze dne 23. 5. 2019, č. j. 73 A 8/2017 - 103, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Odpůrci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Kasační stížností se navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení v záhlaví označeného usnesení, kterým Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci (dále jen „krajský soud“) odmítl jeho návrh na zrušení rozhodnutí Okresního úřadu Olomouc ze dne 21. 9. 1995, sp. zn. Kult. 2973/95/G. Tímto rozhodnutím bylo podle § 17 odst. 1 zákona č. 20/1987, o státní památkové péči, ve znění zákona účinném do 29. 2. 2000 (dále jen „zákon o státní památkové péči“), vyhlášeno ochranné pásmo kolem kulturních památek areálu baziliky Navštívení Panny Marie na Svatém Kopečku a areálu bývalého premonstrátského kláštera Hradiska. [2] Citované rozhodnutí o ochranném pásmu, o kterém stěžovatel tvrdil, že je opatřením obecné povahy, napadl incidenčním návrhem, který byl součástí žaloby proti rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje ze dne 1. 8. 2017, č. j. KUOK 72237/2017, jímž bylo zamítnuto stěžovatelovo odvolání proti rozhodnutí Magistrátu města Olomouce ze dne 30. 1. 2017, č. j. SMOLú012810/2017OS/OPTic. Posledně citovaným rozhodnutím byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání přestupku podle § 178 odst. 2 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nový stavební zákon“), jehož se dopustil tím, že jako stavebník v období od září 2014 do března 2016 v rozporu s § 104 odst. 1 písm. a) stavebního zákona, tj. bez souhlasu stavebního úřadu, na stavbě zahradní chaty stojící na pozemku parc. č. X v k. ú. S., obec S., okres Olomouc, prováděl změnu dokončené stavby ve formě stavebních úprav spočívajících v opláštění zpevněné plochy pod přesahem střechy, přičemž změnu stavby prováděl v ochranném pásmu. Za tento přestupek mu byla uložena pokuta ve výši 6000 Kč. II. Rozhodnutí krajského soudu [3] Stěžovatel napadl výše citované rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje a dotčené rozhodnutí o ochranném pásmu u krajského soudu. Usnesením ze dne 16. 5. 2019, č. j. 73 A 8/2017 - 101, byla žaloba proti rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje vyloučena k samostatnému rozhodnutí. Předmětem řízení v nyní projednávané věci tak zůstal pouze incidenční návrh na zrušení rozhodnutí o ochranném pásmu. [4] Krajský soud v odůvodnění napadeného usnesení plně odkázal na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2018, č. j. 2 As 51/2018 - 140, který se zabýval obdobným návrhem na zrušení totožného ochranného pásma a kterého se stěžovatel též aktivně účastnil. Dospěl k závěru, že se ochranné pásmo podle § 17 odst. 1 zákona o státní památkové péči vyhlašovalo v době vydání napadeného rozhodnutí individuálním správním aktem a nikoliv opatřením obecné povahy, a vyhlašuje se tak i nadále. Není jej proto možné přezkoumat v rámci incidenčního přezkumu podle § 101a odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Návrh tedy podle krajského soudu směřoval proti individuálnímu správnímu aktu, resp. proti rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že přezkoumávané rozhodnutí nabylo právní moci v roce 1995, odmítl krajský soud návrh pro opožděnost podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. III. Kasační stížnost a vyjádření odpůrce [5] Stěžovatel v kasační stížnosti vznesl tři okruhy námitek. Usnesení krajského soudu předně považoval za nepřezkoumatelné, neboť krajský soud odmítl projednat žalobu, protože přezkoumávané rozhodnutí považoval za individuální správní akt, aniž by se s tímto rozhodnutím seznámil. Ve spise totiž není originál napadeného rozhodnutí ani jeho ověřená kopie. Samotné napadené rozhodnutí odkazuje na mapový podklad, který se ve spise taktéž nenachází. Krajský soud napadené rozhodnutí ani neprovedl jako důkaz, jak stěžovatel navrhoval. Odůvodnění napadeného usnesení navíc nepokrývá celou šíři stěžovatelovy argumentace. [6] Dále stěžovatel namítal, že bylo napadené rozhodnutí vydáno za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 25. 2. 1997 (dále jen „starý stavební zákon“), přičemž podle § 34 odst. 1 tohoto zákona byla účastníkem územního řízení o chráněném území a ochranném pásmu či o stavební uzávěře pouze osoba, která v daném řízení vystupovala jako navrhovatel. Kvůli tomuto ustanovení neměl stěžovatel možnost obrany proti dotčenému územnímu rozhodnutí, které se dotýkalo jeho práv. Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 1. 9. 1998, sp. zn. I. ÚS 42/97, shledal důvodnou ústavní stížnost, kterou se stěžovatelé v dané věci domáhali zrušení územního rozhodnutí o stavební uzávěře, která byla vyhlášena na základě žádosti Archeologického ústavu Praha jako jediného účastníka řízení. Stěžovatelé byli v dané věci vyloučeni z účasti na správním řízení a z přístupu k soudu, neboť nebyli účastníky územního řízení, ačkoliv výsledné rozhodnutí mělo dopad do jejich práv. Tím došlo k porušení jejich práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Přestože se v dané věci jednalo o stavební uzávěru, a nikoliv o ochranné pásmo, závěry Ústavního soudu jsou dle stěžovatele plně aplikovatelné i na nyní projednávanou věc, neboť i zde byl stěžovatel vyloučen ze správního řízení a soudního přezkumu, ačkoliv se napadené rozhodnutí dotklo jeho práv. Tím pádem musí soudy umožnit stěžovateli právo na přístup k soudu, a v důsledku toho přezkoumat napadené rozhodnutí. [7] Jádro stěžovatelovy argumentace spočívá v tom, že je dotčené rozhodnutí o ochranném pásmu třeba posoudit jako opatření obecné povahy v materiálním smyslu. K tomu uvedl, že podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2013, č. j. 4 Ao 9/2011 - 191, č. 2970/2014 Sb. NSS, je třeba na územní rozhodnutí o územní uzávěře vydané podle starého stavebního zákona nahlížet po materiální stránce jako na opatření obecné povahy. Přitom není žádného rozumného důvodu, proč by se mělo přistupovat odlišně k územnímu rozhodnutí o stavební uzávěře a územnímu rozhodnutí o ochranném pásmu, když oba tyto instituty byly podle starého stavebního zákona individuálními správními akty s jediným účastníkem řízení (navrhovatelem). Z toho důvodu považuje za nesprávný výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 51/2018 - 140. Druhý senát Nejvyššího správního soudu se tím podle stěžovatele odchýlil od ustálené judikatury, aniž by věc předložil rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu. Upozornil též, že byl tento rozsudek Nejvyššího správního soudu napaden ústavní stížností. Závěrem stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a přiznal stěžovateli náhradu nákladů řízení. [8] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že závěry výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Ao 9/2011 - 191 na nyní projednávaný případ nedopadají. V citovaném rozsudku se totiž soud zabýval územním rozhodnutím o stavební uzávěře vydaným podle starého stavebního zákona, na kterou však dopadá § 189a nového stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení se nový stavební zákon použije i při rušení a změnách rozhodnutí o stavební uzávěře, která byla vyhlášena před jeho účinností. V režimu nového stavebního zákona se přitom stavební uzávěry vyhlašují formou opatření obecné povahy. Je zřejmé, že se toto ustanovení nevztahuje na územní rozhodnutí o ochranném pásmu, a závěry rozsudku č. j. 4 Ao 9/2011 - 191 tak nelze použít. K námitce nepřezkoumatelnosti odpůrce uvedl, že stěžovatel opomněl, že krajský soud žalobu odmítl z procesních důvodů, nezabýval se důvodností návrhu a nerozhodoval ve věci samé. Nesouhlasil ani s námitkou stěžovatele, že pokud nebude územní rozhodnutí o ochranném pásmu přezkoumáno jako opatření obecné povahy, bude tím porušeno jeho právo na přístup k soudu. Takový postup totiž nemá oporu v žádném právním předpise. Nadto umožnit v roce 2017 přezkoumat dvacet dva let staré rozhodnutí bez jakékoliv opory v právním řádu by znamenalo nepřípustnou retroaktivitu, která by „zásadně narušila právní jistoty obrovského množství účastníků“. Odpůrce proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [9] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasač