8 Afs 128/2018 — Nejvyšší správní soud

8 Afs 128/2018- 46 - text pokračování 8 Afs 128/2018 - 53 U S N E S E N Í Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců Zdeňka Kühna, Tomáše Foltase, Petra Mikeše, Barbary Pořízkové, Aleše Roztočila a Karla Šimky v právní věci žalobkyně: Česká republika - Úřad vlády České republiky, se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 128/4, Praha 1, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 2. 2015, čj. 5588/15/500010470-711175, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 5. 2018, čj. 5 Af 14/2015-22, takto: I. Stát jako právnická osoba (veřejnoprávní korporace) je aktivně legitimován k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního), pokud v posuzovaném veřejnoprávním vztahu nevystupoval ve vrchnostenském postavení. Pro aktivní legitimaci státu je bez významu, zda napadené rozhodnutí bylo vydáno v rámci správního trestání. II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí osmému senátu. Odůvodnění: I. Jádro sporu a dosavadní postup ve věci I. 1. Jádro sporu [1] Spornou otázkou nynějšího případu jsou hranice aktivní žalobní legitimace státu jako veřejnoprávní korporace ve správním soudnictví, zejména v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. I. 2. Rozhodné skutkové okolnosti a průběh předchozích řízení [2] Finanční úřad pro hlavní město Prahu (správce daně) vyměřil Úřadu vlády odvod ve výši přes 551 mil. Kč za porušení rozpočtové kázně z důvodu porušení předpisů o zadávání veřejných zakázek. Úřad vlády totiž bez výběrového řízení zadal zakázku na zajištění audiovizuálního vybavení pro akce konané v rámci předsednictví ČR v Radě EU v první polovině roku 2009 společnosti PROMOPRO, spol. s r. o. Odvolání Úřadu vlády proti tomuto platebnímu výměru žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 29. 10. 2014. [3] Následně dne 2. 12. 2014 správce daně vydal platební výměr, jímž Úřad vlády vyrozuměl o zákonné povinnosti uhradit penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně podle § 44a odst. 8 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech (rozpočtová pravidla). Žalovaný platební výměr na penále potvrdil rozhodnutím ze dne 23. 2. 2015. [4] Úřad vlády se proti odvodu za porušení rozpočtové kázně bránil žalobou, kterou Městský soud v Praze zamítl rozsudkem ze dne 23. 10. 2017, čj. 5 Af 90/2014-49. NSS pak rozsudkem ze dne 28. 11. 2018, čj. 9 Afs 365/2017-36, rozsudek městského soudu zrušil a žalobu směřující proti odvodu za porušení rozpočtové kázně odmítl. [5] Další žalobou se žalobkyně bránila proti rozhodnutí žalovaného ve věci penále, které je předmětem nyní posuzované věci. Městský soud žalobu zamítl v záhlaví označeným rozsudkem ze dne 16. 5. 2018, čj. 5 Af 14/2015-22. Uvedl, že v době vydání platebního výměru na penále existovalo pravomocné rozhodnutí, kterým byl žalobkyni stanoven odvod za porušení rozpočtové kázně. Za prodlení s úhradou odvodu je porušitel rozpočtové kázně povinen zaplatit penále ve výši jedno promile z částky odvodu za každý den prodlení, nejvýše však do výše tohoto odvodu. Správce daně proto správně vydal platební výměr na související penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně. Městský soud dodal, že se nemohl zabývat žalobními námitkami poukazujícími na nezákonnost vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně. Ty lze posuzovat pouze v řízení týkajícím se samotného odvodu. I. 3. Rozhodné argumenty v kasační stížnosti a vyjádření žalovaného [6] Žalobkyně (dále také „stěžovatelka“) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností. Stěžovatelka plně respektuje závěr městského soudu, že v řízení týkajícím se penále nelze vypořádávat námitky ohledně zákonnosti samotného odvodu. Je nicméně přesvědčena, že zákonnost penále plně závisí na zákonnosti odvodu. Jestliže rozhodnutí, kterým byl stanoven odvod, trpí nezákonností, nemůže obstát ani rozhodnutí týkající se penále. Podle stěžovatelky je platební výměr na odvod za porušení rozpočtové kázně nezákonný. Důvody jeho nezákonnosti popsala v kasační stížnosti směřující proti odvodu (řízení před NSS pod sp. zn. 9 Afs 365/2017), na což odkazuje. Vzhledem k nezákonnosti odvodu je pak nezákonné i rozhodnutí, kterým bylo uloženo penále. Z uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby NSS napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. [7] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s rozsudkem městského soudu. II. Důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu [8] Při předběžném projednání věci osmý senát zjistil, že v judikatuře NSS existuje rozpor ohledně otázky, kdy je stát (případně jeho organizační složka) oprávněn podat žalobu podle § 65 a násl. s. ř. s. [9] Z § 2 s. ř. s. vyplývá, že správní žalobu mohou podat „pouze“ fyzické nebo právnické osoby. Podobně byl koncipován i § 244 odst. 1 o. s. ř., ve znění do 31. 12. 2002. Osmý senát v této souvislosti zmínil i zákon č. 36/1876 ř. z., o zřízení správního soudu, a na něj navazující judikaturu. Současná právní úprava výslovně neuvádí, že by se ochrany u správních soudů mohl domáhat i stát, resp. jeho organizační složky. Lze však upozornit na § 33 odst. 6 s. ř. s., který uvádí, že je-li účastníkem stát, jedná za něj ten, o němž to stanoví zvláštní zákon. Z uvedeného lze dovodit, že účastníkem řízení před správními soudy (tj. i žalobcem) může být i stát, za který by jednal ten, o němž to stanoví zvláštní zákon. [10] Judikatura se oprávněním státu podat správní žalobu zabývala a dovodila, že stát může žalobu podat, neboť jej v určitých situacích lze považovat za právnickou osobu sui generis. Zásadní je v této souvislosti rozsudek NSS ze dne 11. 11. 2004, čj. 2 As 36/2004-46, č. 477/2005 Sb. NSS, ve kterém se soud zabýval otázkou, zda je Česká republika – Ministerstvo obrany oprávněna podat správní žalobu proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí, jímž byla Ministerstvu obrany uložena pokuta ve výši 2.000.000 Kč za porušení povinností týkajících se emisních limitů podle zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší. V tomto rozsudku NSS shledal, že pokud stát nevystupuje ve vrchnostenském postavení, lze jej považovat za právnickou osobu dle § 2 s. ř. s., která je nadána veřejnými subjektivními právy. Zde výslovně odmítl tezi, že pokud se jedná o veřejnoprávní vztah, jehož důsledkem je uložení veřejnoprávní povinnosti, nemůže stát vystupovat jako subjekt práv, neboť stát je zároveň nositelem moci, tzn. nachází se ve vrchnostenském postavení vůči ostatním subjektům. NSS dále vysvětlil, proč „nesdílí případnou velmi zjednodušující námitku, že při uložení pokuty státnímu orgánu pojmově nemůže jít o zásah do jeho práv, neboť nikomu nemůže vzniknout újma – v podstatě se pouze předmětná finanční hodnota převede do „jiné kapsy“ státního rozpočtu, tzn. jedná se o vnitřní finanční pohyb v rámci jednoho subjektu.“ [11] NSS v rozsudku 2 As 36/2004 dále uvedl, že: „aktivní legitimace státu k podání žaloby ve správním soudnictví musí být nazírána jednotně ve všech potencionálních srovnatelných případech, k nimž může v praktickém životě dojít. V tomto směru existuje řada případů, kdy správním rozhodnutím může dojít i k výrazně intenzivnějšímu zásahu do vlastnického práva (typicky např. ve stavebním řízení) a kdy vyloučení soudního přezkumu by bylo zjevně nekoncepční a nelogické. Nelze rovněž přehlédnout, že stát je pouze jednou z veřejnoprávních korporací (vedle územní a profesní samosprávy) a že právní režim těchto korporací by měl být principielně srovnatelný. Rovněž z této skutečnosti lze přesvědčivě dovodit, že v případech, kdy se stát nenachází ve vrchnostenském postavení – byť se jedná o vztah veřejnoprávní – jej není možno zbavit soudní ochrany. Nejvyšší správní soud akcentuje rovněž skutečnost, že jakkoliv projednávaná problematika může vzbuzovat zdání, že se jedná výhradně o případ kompetenčního konfliktu sui generis v rámci jednoho subjektu (tzn. státu), může v konkrétním případě nabýt též dimenzi lidskoprávní. Pokud je totiž pravomocným správním rozhodnutím založena např. povinnost zaplatit uloženou pokutu, vzniká tím zaměstnavateli škoda, jejíž náhradu může zaměstnavatel požadovat po odpovědném zaměstnanci (§ 172 a násl. zákoníku práce). Je přitom zjevné, že když by přezkumu nezávislým soudem nepodléhalo samotné rozhodnutí o uložení pokuty, v jehož rámci by byla posouzena jeho zákonnost, není dán v rámci regresního vztahu odpovídající procesní prostor pro zjišťování toho, zda v konkrétním případě skutečně vůbec došlo k porušení právních předpisů. Z hlediska lidskoprávního se proto v takovémto případě ochrana proti samotnému regresnímu nároku jeví jako neefektivní, což potvrzuje nutnost umožnění soudního přezkumu již samotného sankčního správního rozhodnutí. Konečně Nejvyšší správní soud ve svých úvahách nemohl opomenout ani určitou plasticitu náhledu na inst