10 Ao 2/2021 — Nejvyšší správní soud

10 Ao 2/2021- 107 - text 10 Ao 2/2021 - 115 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně Michaely Bejčkové a soudce Ondřeje Mrákoty v právní věci navrhovatelek: a) městská část Praha 9, Sokolovská 14/324, Praha 9, b) Základní škola Novoborská, Novoborská 371/10, Praha 9, c) Mateřská škola Kytlická, Kytlická 757/17, Praha 9, všechny zastoupené Mgr. Františkem Steidlem, advokátem, Týnská 12, Praha 1, d) nezletilá E. Š., zastoupená zákonnými zástupci Š. J. a L. Š. a advokátem Mgr. Ondřejem Stravou, Ostrov u Macochy 180, e) nezletilá S. S., zastoupená zákonným zástupcem Mgr. O. S. a advokátem JUDr. Tomášem Nielsenem, Kozí 916/5, Praha 1, f) nezletilá J. H., zastoupená zákonnými zástupci J. a D. H. a advokátem JUDr. Tomášem Nielsenem, Kozí 916/5, Praha 1, g) nezletilá K. H., zastoupena zákonným zástupcem JUDr. L. H., proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrzích na vyslovení nezákonnosti opatření obecné povahy vydaného odpůrcem dne 19. 4. 2021 pod čj. MZDR 14600/2021-3/MIN/KAN, takto: I. Opatření obecné povahy vydané odpůrcem dne 19. 4. 2021 pod čj. MZDR 14600/2021-3/MIN/KAN bylo v rozsahu čl. I odst. 4 a odst. 5 v rozporu se zákonem. II. Odpůrce je povinen nahradit navrhovatelkám a) až c) náklady řízení ve výši 43 097 Kč do rukou jejich zástupce Mgr. Františka Steidla, advokáta se sídlem Týnská 633/12, Praha 1, do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku. III. Odpůrce je povinen nahradit navrhovatelce d) náklady řízení ve výši 17 342 Kč do rukou jejího zástupce Mgr. Ondřeje Stravy, advokáta se sídlem Ostrov u Macochy 180, do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku. IV. Odpůrce je povinen nahradit navrhovatelce e) náklady řízení ve výši 5 000 Kč do rukou jejího zástupce JUDr. Tomáše Nielsena, advokáta se sídlem Kozí 916/5, Praha 1, do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku. V. Odpůrce je povinen nahradit navrhovatelce f) náklady řízení ve výši 13 228 Kč do rukou jejího zástupce JUDr. Tomáše Nielsena, advokáta se sídlem Kozí 916/5, Praha 1, do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku. VI. Odpůrce je povinen nahradit navrhovatelce g) náklady řízení ve výši 5 000 Kč do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku. Odůvodnění: I. Vymezení věci a obsah návrhů [1] Před Nejvyšším správním soudem probíhá řízení o pěti návrzích, jimiž navrhovatelky napadly v období od 21. 4. 2021 do 3. 5. 2021 opatření obecné povahy ze dne 19. 4. 2021, čj. MZDR 14600/2021-3/MIN/KAN. Tímto opatřením Ministerstvo zdravotnictví omezilo jednak provoz vysokých škol (které se řídí zákonem č. 111/1998 Sb., o vysokých školách), jednak provoz škol a školských zařízení (jejichž fungování upravuje školský zákon, tj. zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání). Číslo „3“ před druhým lomítkem značí, že se jedná o třetí verzi opatření regulujícího provoz škol. (V současnosti – od 31. 5. 2021 – už je účinná verze nesoucí číslo 13.) Omezení obsažené v čl. I opatření dopadalo ve svých čtrnácti odstavcích na široký rozsah činností – nejen na samotnou osobní přítomnost při výuce ve všech stupních a formách vzdělávání, ale také na provoz středisek volného času, školních klubů a družin, školských výchovných a ubytovacích zařízení či na konání zkoušek. [2] Navrhovatelky a) až c) (městská část a dvě školy) se pokládají za dotčené na právech tím, že napadené opatření - zcela zakázalo přítomnost žáků 2. stupně základní školy ve školách [až na výjimky – viz čl. I odst. 4 písm. i)], - žákům 1. stupně základní školy nařídilo povinné střídání tříd v lichém a sudém týdnu [viz čl. I odst. 4 písm. d) a e)], - zcela zakázalo osobní přítomnost dětí v mateřských školách [až na výjimky – viz čl. I odst. 5 písm. a)]. Ministerstvo předně není podle navrhovatelek a) až c) oprávněno omezovat provoz MŠ a ZŠ na základě zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění covid-19 (dále jen „pandemický zákon“), který ve svém § 2 odst. 2 písm. f) míří jen na vysoké školy. Pokud ministerstvo mínilo regulovat provoz MŠ a ZŠ na základě § 69 odst. 1 písm. b) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, vzniká otázka, zda to lze za stavu pandemické pohotovosti vůbec činit, protože zákonodárce takovou regulaci nezahrnul do taxativního výčtu opatření vydávaných za účelem likvidace epidemie covid-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku podle § 2 odst. 2 pandemického zákona. I kdyby to bylo možné, muselo by tak ministerstvo činit jen v nezbytně nutném rozsahu (viz § 69 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví). Tato podmínka ale nebyla ani zkoumána, což navrhovatelky rozvinuly v další námitce. [3] Opatření není podle navrhovatelek a) až c) nezbytné. Základní a mateřské školy zřizované městskou částí Praha 9 umožňují žákům a dětem přístup do školy teprve poté, co u nich laboratorní testování prokáže negativní výsledek spolehlivého RT-PCR testu. Nezbytnost neprokázala ani praxe: za první týden testování byly na zmíněných školách pozitivní jen setiny procent testů (v celé populaci to byl pětinásobek a u zaměstnanců to bylo o třetinu více než ve školách). Prokázalo se tak, že školy nejsou místem masivního šíření viru a rizika spojená s úplným otevřením škol jsou zřetelně nižší než nebezpečí plynoucí z dlouhodobého narušení vzdělávacího procesu. O to více zaráží, že opatření vůbec nezdůvodňuje, proč v MŠ a ZŠ mají platit podstatně přísnější pravidla než ve zbytku společnosti. [4] Navrhovatelka d) je přihlášena k docházce do lesní mateřské školy. Protože je jí teprve pět let, neplní zatím povinnost předškolního vzdělávání a nevztahuje se na ni výjimka z uzavření mateřských škol. Navrhovatelka d) upozornila na to, že ministerstvo může podle § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví uzavřít školy jen proto, aby zakázalo nebo omezilo styk skupin fyzických osob, které jsou podezřelé z nákazy, s ostatními fyzickými osobami. Nyní však uzavřelo všechny mateřské školy, aniž zkoumalo konkrétní podezření na nákazu osob. Opatření je tedy vydáno mimo pravomoc, kterou zákon ministerstvu přiznává. [5] Podle navrhovatelky d) nebylo opatření ani řádně odůvodněno. I ty sporé důvody se týkají spíše základních a středních škol; navíc se tu uvádí, že počet případů v mateřských školách byl oproti jiným typům škol nízký. Riziko zvýšeného přenosu ve školách je podle napadeného opatření při kombinaci určitých provozních opatření marginální. Právě taková provozní opatření však patří k běžnému režimu lesních mateřských škol: kolektiv netvoří více než 15 dětí [tento počet považuje opatření za bezpečný, viz jeho čl. I odst. 5 písm. a)], naprostá většina programu probíhá ve venkovním prostředí (které je podstatně bezpečnější než interiér), a lesní mateřské školy navíc dokážou uzpůsobit svůj provoz tak, aby se doba strávená uvnitř ještě zkrátila na naprosté minimum nebo aby se počet dětí v kolektivu dále snížil. Opatření je krom toho nevhodné, nepotřebné a zakládá nerovnost mezi dětmi předškolního věku a dětmi se speciálními vzdělávacími potřebami na straně jedné (ty do MŠ docházet mohou) a mladšími dětmi na straně druhé. [6] I navrhovatelka e), stejně jako navrhovatelka f), zdůraznila, že § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví dopadá jen na skupiny fyzických osob podezřelých z nákazy. Ministerstvo tak v opatření vychází z ničím nepotvrzeného předpokladu, že všichni žáci jsou nakaženi covidem-19. Opatření podle obou navrhovatelek nesplňuje kritérium vhodnosti, potřebnosti a proporcionality. Proti masivnímu zásahu do základních práv dětí, zejména práva na vzdělání, stojí ochrana veřejného zdraví, která se ale ve skutečnosti nijak nevylučuje s prezenční výukou ve školách. [7] Konečně navrhovatelka g) má ve shodě se všemi ostatními za to, že právní úprava neumožňuje ministerstvu napadené opatření vydat. Navrhovatelka g) zvláště poukázala na to, že pandemický zákon umožňuje omezit jen provoz vysokých škol, nikoli však škol mateřských, základních a středních, a už vůbec ne mimo nouzový stav. Ani podle ní neprojde opatření testem proporcionality. II. Vyjádření ministerstva a repliky navrhovatelek [8] Ministerstvo zdůraznilo, že soud by při přezkumu opatření obecné povahy neměl nahrazovat orgány veřejné moci v jejich činnosti a hodnotit, které řešení je lepší. Ministerstvo se snaží svými opatřeními chránit život a zdraví, ale současně co nejméně omezovat chod společnosti (k tomu ministerstvo popsalo, jak konkrétně dbá na dodržování principu proporcionality). Zavřít mateřské a základní školy (a tedy omezit právo na vzdělání podle čl. 33 Listiny základních práv a svobod) umožňuje § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví (jak NSS uvedl už v usnesení ze dne 23. 3. 2021, čj. 9 Ao 1/2021-49, bod 11); krom toho je vzdělávání v nejvyšší možné míře nahrazeno distanční výukou. Nelze zpětně vyhodnotit, že děti měly být stoprocentně osobně přítomny na výuce, jen proto, že počáteční te