6 As 162/2020 — Nejvyšší správní soud

6 As 162/2020- 162 - text  6 As 162/2020 - 167 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera, soudkyně zpravodajky Mgr. Sylvy Šiškeové a soudce JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce: Jihočeský kraj, sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, proti žalovaným: 1) Správa národního parku Šumava, sídlem 1. máje 260, Vimperk, zastoupena JUDr. Milošem Tuháčkem, advokátem, sídlem Převrátilská 330, Tábor, 2) Ministerstvo životního prostředí, sídlem Vršovická 1442/5, Praha 10, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) obec Modrava, sídlem Modrava 63, Kašperské Hory, zastoupena JUDr. Tomášem Samkem, advokátem, sídlem Pražská 140, Příbram, II) Komunita pro duchovní rozvoj, o. p. s., sídlem Čkyně 197, Čkyně, zastoupená JUDr. Janou Marečkovou, advokátkou, sídlem Křenova 438/11, Praha 6, III) obec Borová Lada, sídlem Borová Lada 38, IV) obec Želnava, sídlem Želnava 2, Volary, V) Hnutí Život z. s., sídlem Bělohorská 454/3, Plzeň, zastoupeno JUDr. Janou Marečkovou, advokátkou, sídlem Křenova 438/11, Praha 6, VI) R. T., zastoupen JUDr. Martinem Bohuslavem, advokátem, sídlem Italská 2581/67, Praha 2, VII) Sdružení vlastníků obecních a soukromých lesů v ČR, sídlem K Silu 1980, Pelhřimov, zastoupeno JUDr. Ing. Martinem Florou, Dr., advokátem, sídlem Dominikánské náměstí 656/2, Brno, VIII) obec Horská Kvilda, sídlem Horská Kvilda 40, Vimperk, zastoupena JUDr. Mgr. Lukášem Váňou, Ph.D., advokátem, sídlem Teplého 2786, Pardubice, IX) JUDr. J. M., o žalobě proti nezákonnému zásahu spočívajícímu v pokračování v procesu vymezení zón ochrany přírody v Národním parku Šumava, k němuž dochází ze strany žalovaných, v řízení o kasační stížnosti žalobce, kasační stížnosti osob zúčastněných na řízení V) a IX), a kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení VI) proti usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 28. 5. 2020, č. j. 50 A 55/2019 – 160, takto: I. Kasační stížnost žalobce se zamítá. II. Kasační stížnost osob zúčastněných na řízení V) a IX) se zamítá. III. Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení VI) se zamítá. IV. Žalobce ani osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení. V. Žalovaným se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem [1] Dne 6. 8. 2019 podal žalobce ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích návrh na určení, že pokračování v procesu vymezení zón ochrany přírody v Národním parku Šumava, k němuž dochází ze strany žalovaných [Správy Národního parku Šumava (dále též „Správa NPŠ“) a Ministerstva životního prostředí (dále též „ministerstvo“)] po přijetí stanoviska Rady Národního parku Šumava (dále též „Rada NPŠ“) ze dne 7. 6. 2019, je nezákonným zásahem. Žalobce spatřoval nezákonný zásah v procesu nového vymezení zón ochrany přírody, tedy v procesu zonace Národního parku Šumava (dále též „NPŠ“). [2] Současně s uvedeným návrhem žalobce požádal, aby krajský soud žalovaným uložil zrušit návrh vymezení zón ochrany přírody v NPŠ a o této skutečnosti informovat dotčené obce a kraje a aby žalovanému 1) uložil povinnost provést důkladnou, transparentní a přezkoumatelnou analýzu současného stavu ekosystémů a důkladnou analýzu dosavadního způsobu péče. Žalobce dále požadoval, aby soud žalovanému 1) přikázal po provedení a vyhodnocení těchto analýz, předložit, projednat a schválit nové zásady péče, a to nejdéle do jednoho roku ode dne nabytí právní moci rozsudku. Žalobce také požadoval, aby soud žalovaným uložil přípravu, projednání a schválení nového návrhu vymezení zón ochrany přírody v NPŠ zákonem předpokládaným způsobem, a to do šesti měsíců ode dne splnění povinnosti stanovené předchozím výrokem. Tyto návrhy krajský soud odmítl usnesením ze dne 18. 12. 2019, č. j. 50 A 49/2019 – 15, v němž konstatoval, že Rada NPŠ, která vydala usnesení ze dne 7. 6. 2019, je toliko orgánem iniciačním a konzultačním, nikoliv správním orgánem. Tato skutečnost přitom pojmově vylučuje projednání zásahové žaloby, jelikož usnesení Rady NPŠ nepředstavuje úkon veřejné správy. [3] Ve vztahu k procesu zonace NPŠ, v němž žalobce spatřoval nezákonný zásah, soud rozhodl v záhlaví označeným usnesením, jímž žalobu odmítl pro absenci podmínek řízení, resp. pro absenci pravomoci soudu, neboť žaloba směřovala mimo předmět a účel správního soudnictví. Soud poukázal na § 18 odst. 5 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, podle nějž vymezení a změny jednotlivých zón ochrany přírody národního parku a jejich charakteristiku podle přírodních podmínek a cílů ochrany stanoví ministerstvo vyhláškou. Současně dodal, že vydávání prováděcích právních předpisů je jednou z nejvýznamnějších oblastí legislativní funkce veřejné správy, a popsal způsob projednání návrhu zonace. Na tomto základě dospěl k závěru, že pokračování v procesu vymezení zón ochrany přírody v NPŠ již z povahy věci nemůže být nezákonným zásahem, neboť toto jednání představuje legislativní proces, resp. proces podzákonné normotvorby, který směřuje k vydání prováděcího předpisu – vyhlášky ministerstva. [4] S ohledem na výše uvedené dospěl krajský soud k závěru, že pokračování v procesu vymezení zón ochrany přírody v NPŠ nelze považovat za zásah ve smyslu § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), neboť se jedná o proces přijímání prováděcího právního předpisu. II. Shrnutí obsahu kasačních stížností [5] Žalobce [dále též „stěžovatel a)“], osoba zúčastněná na řízení V) spolu s osobou zúčastněnou na řízení IX) [dále též „stěžovatelky b) a c)“] a osoba zúčastněná na řízení VI) [dále též „stěžovatelka d)“] podali proti usnesení krajského soudu samostatné kasační stížnosti z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Vzhledem k jejich obsáhlosti a obsahové podobnosti přikročil Nejvyšší správní soud pouze ke stručné a společné rekapitulaci hlavních kasačních námitek, stejně jako argumentů obsažených v následujících vyjádřeních a souvisejících podáních. Vycházel při tom z toho, že strany znají spor, a není tedy nezbytné v narativní části rozsudku uvádět veškerou kasační argumentaci. To však neznamená, že by Nejvyšší správní soud nepřihlédl ke každé námitce. II. 1 Kasační stížnost žalobce [6] Stěžovatel a) namítl nepřezkoumatelnost napadeného usnesení, neboť krajský soud se samotnému právnímu posouzení věci věnoval pouze v jediném odstavci, což není dostačující. Z napadeného rozhodnutí není s výjimkou konstatování, že se jedná o legislativní proces, zřejmé, z jakých důvodů krajský soud odmítl žalobu věcně projednat. Podle názoru stěžovatele a) svědčí podklady obsažené v soudním spisu i samotná vyjádření účastníků řízení o komplikovanosti problematiky. Relevantní právní úpravu nepovažuje za dostatečnou; v podstatě umožňuje žalovaným bez jakéhokoliv soudního přezkumu činit zásadní rozhodnutí o značné části území, aniž by osoby, jichž se daná regulace týká, měly možnost namítat jejich nesprávný postup a nechat jej soudem přezkoumat, v čemž spatřuje rozpor s právem na spravedlivý proces. Stěžovatel a) nesouhlasil ani s rozdělením žaloby na dvě části a jejich samostatným projednáním, přestože ve výsledku soud ani o jedné z nich nerozhodl meritorně; procesní postup soudu podle něj odporuje principu ekonomie řízení. [7] Postup přípravy podkladů pro vydání vyhlášky nelze podle stěžovatele a) považovat za legislativní proces tvorby podzákonného předpisu, nýbrž za proces sui generis, jehož přezkum ve správním soudnictví není vyloučen. V případě vydávání podzákonných předpisů stanoví zákonné zmocnění pouze to, které ministerstvo (případně jiný ústřední orgán státní správy) vydá vyhlášku a co je jejím obsahem, resp. jaké otázky může vyhláška regulovat. Ačkoliv § 18 odst. 5 zákona o ochraně přírody a krajiny rovněž předpokládá, že v konečném důsledku dojde k vydání vyhlášky, stanoví zvláštní postup orgánů, které se ze zákona podílejí na přípravě podkladů. Uvedené však nevylučuje jejich přezkum soudem. Zákon totiž nezná žádný opravný prostředek, jímž lze brojit proti případnému nesprávnému a nezákonnému postupu; ochranu tak může poskytnout až Ústavní soud v případném řízení o zrušení právního předpisu. Hlediska, která v této fázi přezkumu aplikuje, se však liší od těch, která používá správní soud v řízení o ochraně před nezákonným zásahem. Vyhovuje-li vyhláška formálně zákonným požadavkům, je její přezkum de facto vyloučen. Dotčená vyhláška a celý zákonem stanovený proces její přípravy fakticky vzato představuje postup správních orgánů, a to nejen ministerstva, které je zmocněno k jejímu vydání, ale i Správy NPŠ, která zajišťuje přípravu podkladů a komunikaci s dotčenými subjekty, zejména s Radou NPŠ a zástupci dotčených územně samosprávných celků. Sám krajský soud v usnesení č. j. 50 A 49/2019 – 15 uvedl, že příprava zonace se skládá z neformální a formální části, což podporuje stěžovatelovo tvrzení, že se nejedná o standardní legislativní proces vydávání podzákonného předpisu, nýbrž o