6 As 226/2019 — Nejvyšší správní soud

6 As 226/2019- 32 - text 6 As 226/2019 - 36 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Filipa Dienstbiera, soudkyně zpravodajky Mgr. Lenky Bahýľové a soudce JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobkyně: Lidl Česká republika v. o. s., IČO: 26178541, sídlem Nárožní 1359/11, Praha 5, zastoupené advokátem JUDr. Pavlem Dejlem, LL.M., Ph.D., sídlem Jungmannova 745/24, Praha 1, proti žalované: Ústřední veterinární správa Státní veterinární správy, sídlem Slezská 100/7, Praha, proti rozhodnutí žalované ze dne 31. 7. 2017, č. j. SVS/2017/079609-G, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 25. 9. 2019, č. j. 31 A 279/2017 - 88, takto: I. Kasační stížnost žalobkyně se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalované se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Předmět řízení a jeho předcházející průběh [1] Rozhodnutím Krajské veterinární správy Státní veterinární správy pro Kraj Vysočina ze dne 26. 5. 2017, č. j. SVS/2017/065859-J (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), byla žalobkyně shledána vinnou ze spáchání následujících správních deliktů (přestupků): 1. v rozporu s § 10 odst. 1 písm. a) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích, ve znění účinném ke dni vydání napadeného rozhodnutí (dále jen „zákon o potravinách“), uváděla na trh potraviny klamavě označené (uváděním na trh potravin, jejichž složení plně neodpovídalo údajům uvedeným na obalu těchto potravin, a to u tří různých typů potravin), čímž naplnila skutkovou podstatu přestupku uvedeného v § 17 odst. 2 písm. f) zákona o potravinách; 2. nedodržením příkazu stanoveného v § 3d odst. 3 zákona o potravinách (ve znění účinném do 6. 9. 2016) a § 2 odst. 2 vyhlášky č. 172/2015 Sb., o informační povinnosti příjemce potravin v místě určení, ve znění pozdějších předpisů, řádně nesplnila informační povinnost ve vztahu k příjmu potraviny Sardinky s kůží a kostmi v rajčatové omáčce), čímž naplnila skutkovou podstatu přestupku uvedeného v § 17 odst. 5 zákona o potravinách. 3. nesplněním povinnosti stanovené v § 3 odst. 1 písm. q) bod 3 zákona o potravinách (neprodleně vyřadit z dalšího oběhu potraviny nedostatečně nebo nesprávně označené) spáchala přestupek dle § 17 odst. 1 písm. r) zákona o potravinách. Za uvedené přestupky byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 180 000 Kč, povinnost uhradit náklady řízení paušální částkou ve výši 1 000 Kč a povinnost uhradit náklady vynaložené ve věci správním orgánem jako orgánem státního veterinárního dozoru ve výši 3 200 Kč. Uvedená pokuta byla uložena v úhrnné výši dle absorpční zásady a jako nejzávažnější bylo vyhodnoceno protiprávní jednání týkající se potravin klamavě označených. [2] Rozhodnutím žalované ze dne 31. 7. 2017, č. j. SVS/2017/079609-G (dále jen „rozhodnutí žalované“) byly ve výrokové části prvostupňového rozhodnutí provedeny některé dílčí formální úpravy (pro spor v této věci nerozhodné) a v částech nedotčených těmito změnami bylo prvostupňové rozhodnutí potvrzeno. [3] Krajský soud v Brně v záhlaví označeným rozsudkem zamítl žalobu žalobkyně proti rozhodnutí žalované jako nedůvodnou. Žalobkyně namítala, že správní orgány nespecifikovaly výši, kterou se na celkové částce uložené úhrnné pokuty podílely jednotlivé sbíhající se přestupky, a proto nebyla schopna vyčíslit částku, jíž může požadovat po svých dodavatelích jako náhradu škody. Krajský soud dospěl k závěru, že správní orgány výši uložené pokuty odůvodnily dostatečně. Postupovaly v souladu se zásadou absorpce, jež spočívá v absorpci sazeb (přísnější trest pohlcuje mírnější). Sbíhající se přestupky jsou postiženy jediným (jednotným) trestem stanoveným podle ustanovení za nejtěžší (nejpřísněji trestný, nejzávažnější) z nich (za jednotlivé přestupky se nestanoví dílčí sankce, jejich souběh se zohlední jako přitěžující okolnost). Správní orgány nebyly povinny uvést, v jaké míře jednotlivé sbíhající se přestupky přispěly k celkové výši uložené pokuty. Absorpční zásada by tím fakticky ustupovala zásadě kumulační. Krajský soud dále žalobkyni nepřisvědčil, že by odůvodnění stanovené pokuty mělo být vykládáno v kontextu občanského zákoníku nebo zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití (dále jen „zákon o významné tržní síle“). Krajský soud rovněž neshledal porušení vlastnického práva žalobkyně (nemůže být dotčeno tím, že se žalobkyně může nacházet v obtížnější situaci z hlediska uplatnění náhrady škody), ani jiných právních zásad. II. Obsah kasační stížnosti [4] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) v kasační stížnosti proti napadenému rozsudku uplatnila kasační důvody vymezené v § 103 odst. 1 písm. a, b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) a navrhla, aby byly napadený rozsudek i rozhodnutí žalované zrušeny. [5] Stěžovatelka namítla nepřezkoumatelnost stanovené výše úhrnné pokuty ukládané při souběhu více přestupků, a to pro nedostatek důvodů, resp. pochybení krajského soudu při hodnocení této námitky. Podle stěžovatelky krajský soud nezohlednil specifickou povahu případů, kdy správní orgány ve společném řízení projednávají více přestupků a ukládají přitom úhrnnou pokutu. V posuzované věci byla absorpční zásada při ukládání úhrnné pokuty nesprávně aplikována, což stěžovatelka dovodila z nedostatečného odůvodnění stanovené částky úhrnné pokuty, z něhož není zřejmé, zda a v jakém rozsahu byla zohledněna skutečnost, že došlo ke spáchání více přestupků. Ke stanovení, resp. výpočtu částky úhrnné pokuty (180 000 Kč) správní orgány neuvedly, co je základem pro úhrnnou pokutu a do jaké míry se do výsledné částky promítly jednotlivé další přestupky. Stěžovatelka usiluje o to, aby byla ze správního rozhodnutí zjistitelná „struktura“ úhrnné pokuty z hlediska jednotlivých přestupků. [6] Správní orgány určily pouze nejzávažnější skutkovou podstatu přestupku dle § 17 odst. 2 písm. f) zákona o potravinách, přestože tato skutková podstata byla naplněna třemi různými skutky. V situaci, kdy správní orgány dovodily různá pochybení u různých výrobků od různých dodavatelů, která byla zjištěna při různých kontrolách, se podle stěžovatelky nemohlo jednat o „dílčí útoky“ jednoho přestupku, jak se nesprávně domníval správní soud. Správná kvalifikace je podle názoru stěžovatelky taková, že se jedná o vícečinný stejnorodý souběh tří přestupků, nikoli o přestupek jeden spáchaný třemi dílčími útoky. Stěžovatelka nesouhlasí se správní soudem v tom, že by tyto námitky byly uplatněny opožděně. Uvedené námitky totiž přímo souvisejí s nepřezkoumatelností napadených správních rozhodnutí (nikoli pouze se zákonností napadeného správního rozhodnutí). Namítala-li stěžovatelka, že z rozhodnutí o uložení úhrnné pokuty musí být patrné, co bylo základem pro uloženou úhrnnou pokutu, která se určí za nejzávažnější ze sbíhajících se přestupků, pak logicky je v této námitce zahrnut i požadavek na to, aby správní orgány správně určily nejzávažnější přestupek, což ale nelze správně učinit, pokud správní orgány nesprávně kvalifikují jednotlivé skutky z hlediska počtu spáchaných přestupků, z nichž mají určit přestupek nejzávažnější. Navíc správní soud přehlédl, že, byť se stěžovatelka v žalobě zaměřila převážně na námitku nepřezkoumatelnosti napadených správních rozhodnutí, tak napadená rozhodnutí označila též jako „nezákonná“. [7] Stěžovatelka dále odkázala na judikaturu, která je dle jejího názoru relevantní z hlediska požadavků na náležité odůvodnění úhrnné pokuty s tím, že krajský soud se k této judikatuře v napadeném rozsudku blíže nevyjádřil (rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2008, č. j. 4 As 22/2008 - 121, ze dne 20. 4. 2006, č. j. 4 As 14/2005 - 84, ze dne 31. 10. 2008, č. j. 5 Afs 9/2008 - 328, ze dne 22. 11. 2012, č. j. 7 Afs 72/2012 - 45, ze dne 20. 4. 2018, č. j. 8 As 173/2016 - 35). Nesouhlasila též s názorem správního soudu, že jí uváděné minimální požadavky na odůvodnění úhrnných pokut mají být v rozporu se zásadou absorpce a že by se mělo jednat o uplatnění zásady kumulace. Argumentace stěžovatelky nesměřovala proti aplikaci absorpční zásady, požadovala ale její řádnou aplikaci. Podstatou správné aplikace absorpční zásady je uložení pokuty (trestu) za nejzávažnější přestupek, resp. za přestupek nejpřísněji sankcionovatelný. Existence souběhu (tj. ostatních méně závažných přestupků) je následně zohledněna jako přitěžující okolnost tím, že zpravidla navýší základ pro ukládanou úhrnnou pokutu. Správní orgán proto při úvaze o výši pokuty musí přezkoumatelným způsobem uvést, v jaké výši určil základ pro předmětnou úhrnnou pokutu (jenž by vycházel z pokuty za nejzávažnější přestupek) a v jakém rozsahu, popř. zda vůbec, se každý další přestupek podílí na konečné výši úhrnné pokuty. [8] Pro stěžovatelčin výklad lze nalézt oporu také v judikatuř