10 Azs 438/2021 — Nejvyšší správní soud

10 Azs 438/2021- 47 - text  10 Azs 438/2021 - 53 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudkyň Michaely Bejčkové a Sylvy Šiškeové v právní věci žalobce: T. V. T., zast. advokátem Mgr. Markem Sedlákem, Milady Horákové 1957/13, Brno, proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, náměstí Hrdinů 1643/3, Praha 4 – Nusle, proti rozhodnutí žalované ze dne 28. 5. 2021, čj. MV563883/SO2021, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 5. 10. 2021, čj. 57 A 23/202148, takto: I. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 5. 10. 2021, čj. 57 A 23/202148, se ruší. II. Rozhodnutí žalované ze dne 28. 5. 2021, čj. MV563883/SO2021, se ruší a věc se vrací žalované k dalšímu řízení. III. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 28 570 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám advokáta Mgr. Marka Sedláka. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] V nynějším rozsudku čelí NSS otázce, jak mají správní orgány zacházet s utajovanými informacemi, které jsou podkladem pro jejich rozhodování v cizineckých věcech, zde konkrétně v řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty podle § 42g zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky. Jádrem sporu je především výklad § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (právo účastníka řízení na přístup k utajované informaci a na sdělení, jaké skutečnosti z utajovaných podkladů vyplývají), povinnost utajované informace individualizovat ve vztahu k účastníkovi a podoba odůvodnění takového rozhodnutí, včetně otázky ústavnosti § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců. [2] Žalobce (stěžovatel), vietnamský občan, podal dne 8. 8. 2018 prostřednictvím Velvyslanectví České republiky v Hanoji žádost o vydání zaměstnanecké karty. Po delších procesních peripetiích (žalovaná opakovaně rušila rozhodnutí Ministerstva vnitra mj. pro nedostatečnou individualizaci důvodů ve vztahu ke stěžovateli) nakonec Ministerstvo vnitra rozhodnutím ze dne 12. 3. 2021 žádost o vydání zaměstnanecké karty zamítlo podle § 46 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců, neboť pobyt stěžovatele na území není v zájmu České republiky. Tento závěr ministerstvo založilo na usnesení vlády České republiky ze dne 18. 7. 2018 č. 747, na obsahu utajovaných informací představujících podklad tohoto usnesení (materiál nazvaný „K imigraci do České republiky z Vietnamu  shrnutí situace a bezpečnostních rizik“) a dále na upřesňující utajované informaci poskytnuté Národní centrálou proti organizovanému zločinu (NCOZ). Odvolání proti rozhodnutí ministerstva žalovaná zamítla a rozhodnutí ministerstva potvrdila. [3] Proti rozhodnutí žalované se stěžovatel bránil žalobou. Krajský soud žalobu zamítl. Soud se mj. seznámil s obsahem utajovaných informací. Dospěl k závěru, že tyto informace skutečně nasvědčují tomu, že pobyt stěžovatele na českém území není v zájmu České republiky. Obsah utajovaných informací je dostatečně podložený a ve vztahu ke stěžovateli též dostatečně konkrétní (není totiž nezbytné, aby stěžovatel již přímo vyvíjel konkrétní činnost v rozporu se zájmy České republiky, zcela postačí, jednáli se o dostatečně konkrétní hrozbu). V průběhu správního řízení nebyla nijak porušena ani stěžovatelova procesní práva. II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [4] Proti rozsudku podal stěžovatel kasační stížnost, a to z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a), b), d) s. ř. s. Stěžovatel především opakuje, že správní orgány porušily jeho právo dle § 36 odst. 3 správního řádu, tedy právo seznámit se s obsahem utajované informace. Stěžovatel vůbec neví, co bylo důvodem zamítnutí jeho žádosti. Celé řízení tak bylo spíše „Kafkovým“ procesem, kde se stěžovatel marně snažil zjistit, „co proti němu vlastně orgány veřejné moci mají“. Jen tak se mohl účinně v řízení obhájit, což se mu ale nepodařilo ani před správními orgány, ani před soudem. Soud se vůbec nezabýval tím, zda správní orgány nemohly stěžovateli sdělit více než to minimum, které mu sdělily (více méně reprodukovaly jen slova zákona o pobytu cizinců). Stěžovatel považuje za protiústavní § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců, zvláštní pravidla odůvodnění, pokud správní orgán pracuje s utajovanými informacemi. K tomu rozvádí důvody údajné protiústavnosti této normy. [5] Stěžovatel má též výhrady proti způsobu, jakým krajský soud sám přezkoumal utajované informace. Odůvodnění soudu je totiž tak vágní, že k němu stěžovatel nemůže mnoho říci a není s to s ním vést v takto obecné rovině polemiku. Proto stěžovatel vyzývá NSS, aby podrobil utajované informace vlastnímu přezkumu a zvážil, nakolik jsou opravdu konkrétní a individualizované vůči stěžovateli. Konečně stěžovatel odkazuje na rozsudky Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 8. 2021, čj. 54 A 14/2021  56, a Krajského soudu v Praze ze dne 29. 9. 2021, čj. 43 A 13/2021  63, vydané v podobných věcech, z nichž zjistil, co asi ony sporné utajované informace obsahují. Stěžovatel vysvětluje, že údaje tam obsažené na něj nemohou dopadat. Stěžovatel totiž podal žádost o zaměstnaneckou kartu v souladu se zákonem s pomocí právního zástupce, bez registrace v systému Visapoint nebo v jiném registračním systému. Stěžovatel tedy nemá žádné spojení se systémem Visapoint, jehož užívání bylo předmětem trestního řízení. [6] Žalovaná souhlasí se závěry krajského soudu a navrhuje kasační stížnost zamítnout. Procesní práva dle § 36 odst. 3 správního řádu prý na věc nedopadají, protože se v této věci nerozhodovalo o právním nároku stěžovatele. [7] V replice stěžovatel opakuje kritiku, že krajský soud anebo správní orgány blíže nevysvětlily podstatu utajovaných informací, a opětovně cituje z rozsudku Krajského soudu v Praze 43 A 13/2021. III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu [8] Kasační stížnost je důvodná. III.A. K výkladu § 36 odst. 3 správního řádu – právo cizince na přístup k utajované informaci a na sdělení, jaké skutečnosti z utajovaných podkladů vyplývají [9] Podle § 36 odst. 3 správního řádu ve znění zákona č. 183/2017 Sb. platí, že nestanovíli zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Toto pravidlo je jednou ze zákonných záruk ústavně chráněných principů spravedlivého procesu. [10] Jednou z výjimek z tohoto pravidla, o kterou jde v nynější věci, je situace, kdy podkladem rozhodnutí jsou písemnosti a záznamy, které jsou za podmínek v § 17 odst. 3 uchovávány odděleně mimo spis. V takovém případě se může účastník, o jehož právním nároku se v řízení rozhoduje, s těmito podklady seznámit pouze v podobě, která nezmaří účel jejich utajení; neníli to možné, sdělí se takovému účastníkovi alespoň v obecné rovině, jaké skutečnosti z těchto podkladů vyplývají. Správní orgán si předtím, než účastníkovi umožní seznámit se s podklady podle předchozí věty, vyžádá vyjádření orgánu, který tyto podklady poskytl. Nerozhodujeli se v řízení o právním nároku účastníka, není takový účastník oprávněn seznámit se s podklady rozhodnutí, které jsou za podmínek v § 17 odst. 3 uchovávány odděleně mimo spis (§ 36 odst. 3 správního řádu). [11] Podle § 17 odst. 3 správního řádu se odděleně mimo spis mj. uchovávají písemnosti nebo záznamy obsahující utajované informace, které byly správnímu orgánu poskytnuty Policií České republiky nebo zpravodajskými službami. Zákon rovněž stanoví, že na písemnosti nebo záznamy uchovávané odděleně mimo spis se nepoužijí ustanovení o nahlížení do spisu. [12] Níže (v části III.C.) analyzovaný § 169m zákona o pobytu cizinců sice představuje dílčí zvláštní úpravu oproti obecné úpravě správního řádu (mj. specifika odůvodňování rozhodnutí, založeného na utajovaných informacích v cizineckých věcech), nevylučuje však použitelnost shora citovaného § 36 odst. 3 správního řádu. Právě tohoto ustanovení se stěžovatel dovolává a tvrdí, že měl být alespoň v limitované podobě seznámen s podklady rozhodnutí – utajovanými informacemi. Kritizuje též, že mu správní orgány nesdělily vůbec nic, respektive se omezily v podstatě jen na parafrázi zákonného textu. [13] NSS předně souhlasí se stěžovatelem, že krajský soud se podstatě této žalobní námitky vyhnul a bez dalšího v bodě 37 rozsudku uzavřel, že postup ministerstva a žalované byl s § 36 odst. 3 správního řádu v souladu. Takovýto závěr ale zdaleka není triviální a předpokládá komplexnější výklad sporného ustanovení. [14] Jak si (na rozdíl od krajského soudu) správně povšimli stěžovatel i žalovaná, § 36 odst. 3 správního řádu rozlišuje mezi těmi účastníky, o jejichž právním nároku se v řízení rozhoduje, a účastníky jinými (tedy takovými, o jejichž právním nároku se v řízení nerozhoduje). Prvně uvedení účastníci s „právním nárokem“ mají procesní právo seznámit se s utajovanými podklady, jeli to možné, pouze v podobě, která nezmaří účel jejich utajení. Naproti tomu účastníci jiní