3 As 450/2019 — Nejvyšší správní soud

3 As 450/2019- 25 - text  3 As 450/2019 - 28 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně: TCF Vzduchotechnika s.r.o., se sídlem Průmyslová 920, Prachatice, zastoupené JUDr. Ondřejem Trubačem, Ph.D., LL.M., advokátem se sídlem Klimentská 1216/46, Praha 1, proti žalované: Okresní správa sociálního zabezpečení Prachatice, se sídlem Nádražní 1121, Prachatice, o ochraně před nezákonným zásahem spočívajícím v uložení opatření k nápravě protokolem o kontrole č. 242/19/337 ze dne 3. 7. 2019, č. j. 43005/013958/19/010/MK, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 18. 12. 2019, č. j. 57 A 30/2019  49, takto: Usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 18. 12. 2019, č. j. 57 A 30/2019  49, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobkyně dne 30. 9. 2019 napadla u Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“) žalobou na ochranu před nezákonným zásahem opatření k nápravě, které jí žalovaná na základě § 15 odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení (dále jen „zákon o provádění sociálního zabezpečení“), uložila v bodu 4 protokolu o kontrole č. 242/19/337 ze dne 3. 7. 2019, č. j. 43005/013958/19/010/MK (dále jen „protokol o kontrole“). Žalobkyně byla konkrétně povinna žalované předložit evidenční listy důchodového pojištění za roky 2017 a 2018 jednatele žalobkyně, Ing. Jiřího Malého, Ph.D., s tím, že do vyměřovacího základu měla žalobkyně zahrnout pojistnou částku ve výši 43.300 Kč za rok 2017 a 41.135 Kč za rok 2018 hrazenou žalobkyní na základě smlouvy o pojištění odpovědnosti manažerů č. 2303030417 ze dne 18. 8. 2017, kterou žalobkyně uzavřela se společností Colonnade Insurance S.A. [2] Žalobkyně se žalobou domáhala toho, aby soud označil výše uvedené opatření k nápravě za nezákonný zásah. Zároveň požadovala, aby soud žalované uložil povinnost obnovit stav před zásahem a aby jí zakázal tento zásah opakovat. Byla přesvědčena, že její žaloba byla podána včas, neboť před jejím podáním vyčkávala na vyřízení námitek, které proti protokolu o kontrole uplatnila v souladu s § 13 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (dále jen „kontrolní řád“), a které obdržela dne 6. 8. 2019. [3] Krajský soud v záhlaví uvedeným usnesením (dále jen „napadené usnesení“) žalobu odmítl. Dospěl k závěru, že uložené opatření k nápravě, které je obsaženo v protokolu o kontrole, je z materiálního hlediska správním rozhodnutím, proti kterému se měla žalobkyně správně bránit žalobou proti rozhodnutí ve smyslu § 65 soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Ačkoliv byl krajský soud povinen vyzvat žalobkyni k úpravě žalobního typu, neučinil tak, neboť žaloba byla dle jeho názoru podána opožděně. Protokol o kontrole byl žalobkyni doručen dne 3. 7. 2019, přičemž žaloba byla podána až dne 30. 9. 2019, tedy po uplynutí dvouměsíční doby stanovené v § 72 odst. 1 s. ř. s. Krajskému soudu bylo známo, že žalobkyně vyčkávala na vyřízení námitek uplatněných proti protokolu o kontrole, nicméně tato skutečnost neměla dle jeho názoru vliv na běh lhůty k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, jejíž zmeškání nelze prominout. Z tohoto důvodu soud nepovažoval za potřebné vyzývat žalobkyni k úpravě žaloby a žalobního petitu. [4] Krajský soud dospěl k závěru, že byly naplněny důvody pro odmítnutí žaloby podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení. V posuzované věci neexistoval připustitelný nezákonný zásah a zároveň nebylo možné upravit žalobu na žalobu proti rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., jelikož lhůta pro podání žaloby uplynula dnem 3. 9. 2019. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované [5] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. [6] Stěžovatelka měla za to, že zvolila správný žalobní typ. Svůj názor podpořila odkazem na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2017, č. j. Nad 311/201658, v němž se soud zabýval povahou opatření k nápravě uloženého podle § 53 odst. 1 zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), a dospěl k závěru, že proti takovému opatření není možné se bránit žalobou proti rozhodnutí, nýbrž zásahovou žalobou. Toto usnesení Nevyššího správního soudu považuje stěžovatelka za přiléhavé i pro nyní projednávanou věc. Byla rovněž přesvědčena, že lhůta k podání žaloby začala běžet až doručením „rozhodnutí“ o vyřízení námitek. [7] Pokud by i přes výše uvedené stěžovatelka připustila, že závěr krajského soudu o předpokládaném žalobním typu byl správný, měla za to, že její žaloba byla podána včas. Ochrany práv se dle § 5 s. ř. s. lze ve správním soudnictví domáhat až po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouštíli je zvláštní zákon. Stěžovatelka je přesvědčena, že námitky uplatněné podle § 13 kontrolního řádu jsou jediným opravným prostředkem proti protokolu o kontrole, včetně opatření k nápravě v něm obsaženém. Z toho vyplývá, že žalobou proti rozhodnutí lze napadnout pouze rozhodnutí správního orgánu vydaného v posledním stupni. Stěžovatelka uvedla, že se ocitla v problematické pozici, neboť na jednu stranu jí hrozilo odmítnutí žaloby pro nevyčerpání opravných prostředků dle § 68 písm. a) s. ř. s. a na druhou stranu, pokud by vyčkávala na vyřízení námitek uplatněných proti závěrům uvedeným v protokolu o kontrole, odmítnutí žaloby pro opožděnost dle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Nemůže jí proto být na újmu, že se proti opatření k nápravě obsaženému v protokolu o kontrole bránila podáním námitek coby řádného opravného prostředku podle kontrolního řádu. [8] Stěžovatelka uzavřela, že lhůta pro podání žaloby začala běžet až dnem, kdy jí bylo sděleno vyřízení námitek, tedy dnem 6. 8. 2019, a žaloba byla proto podána včas. Krajský soud tak byl dle názoru stěžovatelky povinen buďto žalobu meritorně projednat jako žalobu na nezákonný zásah anebo vyzvat stěžovatelku k úpravě žaloby a žalobního petitu, aby ji mohl meritorně projednat jako žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. [9] Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že trvá na oprávněnosti uložených opatření k nápravě a ztotožňuje se se závěry obsaženými v napadeném usnesení. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem [10] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelka je v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. [11] Soud na úvod předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatelka kasační stížností napadla výrok rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí žaloby. Takovou kasační stížnost lze opřít, jak to i stěžovatelka činí, pouze o důvody nezákonnosti tohoto usnesení dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004  98). Předmětem posouzení Nejvyššího správního soudu je tak jen a pouze otázka, zda krajský soud postupoval správně, když žalobu stěžovatelky podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl. [12] Kasační stížnost je důvodná. [13] V nyní projednávané věci je potřeba posoudit, zda se stěžovatelka měla proti opatření uloženému v rámci kontroly namísto žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správně bránit žalobou proti rozhodnutí, a od jakého okamžiku začala plynout lhůta pro podání žaloby, tedy zda ode dne obdržení protokolu o kontrole obsahujícího uložené opatření k nápravě či zda teprve ode dne, kdy se stěžovatelka dozvěděla o zamítnutí jejích námitek uplatněných proti protokolu o kontrole. Soud se nejprve bude zabývat povahou těchto uložených opatření. [14] Podle § 15 odst. 1 zákona o provádění sociálního zabezpečení, jsou pověření zaměstnanci orgánů sociálního zabezpečení „oprávněni kontrolovat plnění povinností uložených zaměstnavatelům a osobám samostatně výdělečně činným tímto zákonem a zákonem o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti; k odstranění zjištěných nedostatků jsou oprávněni ukládat opatření k nápravě ve stanovené lhůtě. Zaměstnavatelé a osoby samostatně výdělečně činné jsou povinni plnit opatření k nápravě ve stanovené lhůtě.“ [15] Proces kontroly podle kontrolního řádu sám o sobě nemá charakter správního řízení, které by směřovalo k vydání správního rozhodnutí (čímž není vyloučeno, že se kontrolní protokol posléze stane podkladem pro zahájení správního řízení, např. o spáchání přestupku). Kontrolní řád přitom neobsahuje žádné ustanovení o opatření