5 As 2/2021 — Nejvyšší správní soud

5 As 2/2021- 40 - text  5 As 2/2021 - 45 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci navrhovatele: O. O., proti odpůrci: Hlavní město Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, 110 00 Praha 1, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 12. 2020, č. j. 3 A 17/2019 - 86, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 12. 2020, č. j. 3 A 17/2019 - 86, se ruší a věc se mu vrací k dalšímu řízení. II. Navrhovateli se vrací zaplacený soudní poplatek ve výši 5000 Kč. Tato částka mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. Odůvodnění: [1] Kasační stížností se navrhovatel domáhá zrušení shora uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byl zamítnut návrh navrhovatele na zrušení nařízení hl. m. Prahy č. 19/2017 Sb. hl. m. Prahy ze dne 26. 9. 2017, kterým se vymezují oblasti hlavního města Prahy, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy (dále též „nařízení“). Nařízení bylo vydáno usnesením Rady hl. m. Prahy na základě § 23 odst. 1 písm. a), c) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění účinném ke dni vydání nařízení (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), a to s účinností od 1. 2. 2018. [2] Návrhem na zrušení nařízení navrhovatel především brojí proti zákonem zvolené formě nařízení pro regulaci dopravy na území obce dle § 23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích; přitom má za to, že materiálně se jedná o opatření obecné povahy. Dále namítá, že nařízení zasahuje do jeho veřejného subjektivního práva užívat místní komunikace bezplatně na základě § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Navrhovatel má za to, že přílohy č. 1, 2 a 3 napadeného nařízení jsou v rozporu s § 23 odst. 1 písm. a) a c) citovaného zákona, neboť na téže komunikaci umožňují duplicitní dopravní režimy stání; příloha č. 1 navíc vymezuje oblasti (resp. části obce nebo místní komunikace), ve kterých režim stání zpoplatněn není. V tomto směru si dle navrhovatele jednotlivé přílohy odporují mezi sebou, a tudíž je nařízení neurčité. Za nedostatečné a nezákonné považuje navrhovatel to, že nařízení neupravuje konkrétní dobu stání tak, jak vyžaduje § 23 odst. 1 písm. a) zákona o pozemních komunikacích. Domnívá se, že pro úkony popsané v § 4 a § 5 nařízení nebyla dotčeným správním úřadům zákonem svěřena pravomoc. Navrhovatel tvrdí, že dopravní značky umístěné v zónách placeného stání neslouží k provedení příloh k nařízení, nýbrž k provedení usnesení Rady hl. m. Prahy č. 1709 ze dne 18. 7. 2017, kterým byly schváleny ceníky parkovacích oprávnění a karet v zónách placeného stání na území hl. m. Prahy, proti nimž navrhovatel rovněž uvádí další námitky. Podle navrhovatele je nařízení v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“). Na podporu svých argumentů přikládá řadu důkazů. [3] O návrhu na zrušení nařízení rozhodl městský soud poprvé usnesením ze dne 20. 3. 2019, č. j. 3 A 17/2019 – 49, tak, že návrh odmítl, neboť považoval nařízení za právní předpis, tudíž neměl pravomoc jej zrušit. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 9. 10. 2020, č. j. 5 As 80/2019 – 75, dospěl k závěru, že ač zákon o pozemních komunikacích určuje povahu předmětného správního aktu jako nařízení, z hlediska materiálního se toto nařízení považuje za opatření obecné povahy. Proto výše uvedené usnesení městského soudu zrušil a v dalším řízení zavázal městský soud podrobit napadené nařízení soudnímu přezkumu dle algoritmu, jak byl stanoven rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98, resp. rozsudkem ze dne 30. 1. 2012, č. j. 9 Ao 8/2011 - 68. [4] Městský soud v novém rozsudku dospěl k závěru, že odpůrce měl danou pravomoc k vydání nařízení na základě § 23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích (první krok přezkumu dle algoritmu), přitom jednal v rámci své věcné, územní i osobní působnosti, resp. nejednal ultra vires (druhý krok) a zároveň neshledal postup odpůrce při vydávání napadeného nařízení v rozporu se zákonem (třetí krok). Co se týče čtvrtého kroku, městský soud posuzoval, zda je nařízení v souladu s hmotněprávními předpisy. Předně konstatoval, že do práva navrhovatele bezplatně užívat místní komunikace nebylo zasaženo napadeným nařízením, nýbrž již samotným zákonem o pozemních komunikacích, který v § 23 umožňuje obcím právo obecného užívání (dle § 19 odst. 1 téhož zákona) omezit nařízením; z tohoto hlediska neexistuje mezi nařízením a zákonem o pozemních komunikacích rozpor. Vymezení oblastí a místních komunikací (resp. jejich úseků), které lze užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy, tak, jak jsou uvedeny v přílohách napadeného nařízení, neshledal městský soud v rozporu se zákonem ani čl. 2 odst. 3 Ústavy, neboť pro přijetí takové regulace je obec oprávněna na základě § 23 odst. 1 písm. a) až c) zákona o pozemních komunikacích. [5] K námitce vzájemného překrývání jednotlivých zón na téže místní komunikaci městský soud konstatoval, že není v rozporu se zákonem, stanoví-li obec nařízením pro určitou část komunikace odlišný režim stání. Městskému soudu se takový postup jeví jako efektivní, s ohledem na vytíženost jednotlivých oblastí žádoucí a z hlediska přehlednosti označení těchto komunikací vyhovující. Podle městského soudu může nařízení vymezit oblasti placeného stání pro motorová vozidla tak, že zároveň zahrnují prostor nezpoplatněného území obce. V této souvislosti soud odmítl tvrzený rozpor mezi přílohou č. 1 a přílohami č. 2 a 3 napadeného nařízení, neboť poslední dvě přílohy vymezují konkrétní komunikace, zatímco příloha č. 1 vymezuje oblasti, kterých se nařízení týká; jedná se tedy o pouhou konkretizaci místních komunikací v jednotlivých oblastech. [6] Zákon o pozemních komunikacích v § 23 odst. 2 ukládá povinnost označit komunikaci či její část příslušnou dopravní značkou; z toho však dle městského soudu nevyplývá, že by bylo možné označit každou část pozemní komunikace pouze jednou barvou a určit tak jednoznačně režim státní buď podle § 23 odst. 1 písm. a) anebo c) zákona o pozemních komunikacích. Umožňuje-li nařízení pro daný úsek komunikace dvojí režim stání motorových vozidel, je již na zvážení jednotlivých městských části, jaký režim zvolí. Městský soud podotkl, že navrhovatel nadto neuvádí, jakým způsobem bylo tímto dvojím označením parkovacích zón zasaženo do jeho práv. [7] Námitce týkající absence stanovení doby ke stání motorového vozidla dle § 23 odst. 1 písm. a) zákona o pozemních komunikacích a s tím související tvrzené libovůle silničních správních úřadů stran určení příslušné dopravní značky s dodatkovou tabulí, kde je určena konkrétní doba stání, městský soud rovněž nepřisvědčil a opět podotkl, že navrhovatel neuvedl, jakým způsobem bylo zasaženo do jeho práv. Městský soud konstatoval, že z dikce předmětného ustanovení neplyne obci povinnost k tomu, aby ve svých nařízeních přesně vymezila maximální dobu stání. [8] Městský soud rovněž nepřisvědčil námitkám navrhovatele ohledně nezákonnosti svěření přenesené působnosti na orgány městských částí v § 4 a § 5 napadeného nařízení. Zákon o pozemních komunikacích v § 23 odst. 1 in fine uvádí, že obec v nařízení stanoví způsob placení sjednané ceny a způsob prokazování jejího zaplacení, k čemuž má dojít buď na úřadech městských částí, Magistrátu hlavního města Prahy, nebo prostřednictvím parkovacích automatů. Nařízení výslovně nezmocňuje orgány městských částí k vybírání plateb za parkovací oprávnění či ověřování registrací státních poznávacích značek motorových vozidel. [9] Městský soud rovněž dospěl k závěru, že napadené opatření obstojí v testu proporcionality (pátý krok algoritmu). Jelikož neshledal důvody pro zrušení napadeného nařízení, návrh navrhovatele zamítl. [10] Proti rozsudku městského soudu podal navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v pozdějších zněních (dále jen „s. ř. s.“). [11] V kasační stížnosti se stěžovatel předně ohrazuje proti tvrzení městského soudu, že v návrhu na zrušení nařízení neuvedl, jakým způsobem byla jeho práva zasažena. V této souvislosti uvádí, že bylo porušeno jeho právo na bezplatné užívání místní komunikace, a to na základě institutu obecného užívání pozemních komunikacích, jak vyplývá z § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Za nesprávnou označil úvahu soudu, že do stěžovatelova práva nebylo zasaženo napadeným nařízením, nýbrž samotným zákonem o pozemních komunikacích. Podle názoru stěžovatele § 23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích ještě nestanovuje odchylku od zákonného režimu bezplatného užívání pozemních komunikací; k zásahu dochází až využitím tohoto zmocnění, tj. vydáním nařízení dle