3 As 301/2022 — Nejvyšší správní soud

3 As 301/2022- 35 - text  3 As 301/2022 - 42 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců Mgr. Michala Bobka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyně: Obec Spešov, sídlem Spešov 22, Rájec-Jestřebí, zastoupená JUDr. Radovanem Rumlerem, advokátem se sídlem nám. 9. května 10, Boskovice, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, za účasti: Město Blansko, sídlem nám. Svobody 32/3, Blansko, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 19. 10. 2022, č. j. 29 A 201/2020 – 85, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci a předcházející řízení [1] Předmětem posuzované věci je především otázka, zda lze ve smyslu § 101 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), vydat nové rozhodnutí v případě, že původním rozhodnutím sice nedošlo k zamítnutí žádosti, ale část výroku tohoto rozhodnutí není vymezena jasným a určitý způsobem, takže původní rozhodnutí v tomto rozsahu nelze vykonat. Správní orgány i Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) shledaly postup podle § 101 písm. b) správního možným, a to v návaznosti na právní názor vyslovený v nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 6. 2019, sp. zn. II. ÚS 1534/18. Ústavní soud dovodil, že za daných okolností lze uvažovat o využití institutu nového rozhodnutí podle § 101 písm. b) správního řádu či řízení o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu, přinejmenším na základě analogie. Žalobkyně tuto možnost rozporuje. [2] Původ sporné otázky sahá až do roku 1999. Na základě návrhu města Blanska žalovaný dne 19. 10. 1999 ve smyslu § 11 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích z roku 1990“), rozhodl o rozdělení města Blanska k 1. 1. 2000 tak, že ze Spešova, jakožto části města Blanska, vznikne samostatná obec Spešov (dále jen „rozhodnutí o rozdělení obce z roku 1999“). Výroková část tohoto rozhodnutí dále stanoví, že „[n]a obec Spešov bude převeden majetek podle přílohy tohoto rozhodnutí. Finanční prostředky budou rozděleny podle stavu k 1. 1. 2000.“ V odůvodnění rozhodnutí je mimo jiné uvedeno, že žalovaný po výzvě k odstranění nedostatků návrhu města Blanska obdržel „doplňující materiál k návrhu na rozdělení obce, jímž byly nedostatky odstraněny. Doplňující materiál je součástí přílohy k tomuto rozhodnutí.“ V příloze č. 2 doplněného návrhu města Blanska je uvedeno, že podíl městské části Spešov na úvěrech a úrocích města Blanska určený podle počtu obyvatel činí 804 316,50 Kč. [3] V návaznosti na uvedené rozhodnutí město Blansko žalobkyni předalo nemovitý a movitý majetek. Žalobkyně majetek převzala, podíl na závazcích ovšem odmítla a výše uvedenou částku městu Blansku nezaplatila. Město Blansko proto podalo k Okresnímu úřadu Blansko návrh na provedení výkonu rozhodnutí, jemuž okresní úřad dne 3. 5. 2002 vyhověl vydáním příkazu k provedení výkonu rozhodnutí přikázáním pohledávky v městem Blanskem požadované výši 804 316,50 Kč. Proti tomu žalobkyně brojila správní žalobou, kterou krajský soud usnesením ze dne 28. 5. 2004 odmítl. Napadené rozhodnutí podle něj nebylo soudně přezkoumatelné ve smyslu § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“ nebo „soudní řád správní“), neboť příkaz k provedení výkonu rozhodnutí byl vydán v rámci exekučního řízení, v němž již není rozhodováno o právech a povinnostech účastníků, ale jen o faktickém vymožení povinností uložených v rámci předcházejícího řízení. Toto usnesení krajského soudu však ke kasační stížnosti města Blanska Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 21. 9. 2006 zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení, neboť příkaz k provedení výkonu rozhodnutí přikázáním pohledávky je rozhodnutím, které lze napadnout žalobou ve správním soudnictví. [4] V dalším řízení krajský soud rozsudkem ze dne 12. 9. 2008 žalobě žalobkyně vyhověl a příkaz k provedení výkonu rozhodnutí zrušil. Konstatoval, že rozhodnutí o rozdělení obce z roku 1999 (jako exekuční titul) neobsahuje dostatečně určité vymezení povinností, pouze obecně odkazuje na přílohy, které ani konkrétně nejmenuje, tedy ani žalobkyni neukládá žádnou konkrétní povinnost. Podle soudu přestože se „ve správním spisu nachází kopie svazku listin […] obsahující mj. listinu nazvanou […] ‚Příloha č. 2 – Návrh na rozdělení finančních prostředků, práv a závazků‘; […] k originálu rozhodnutí […] žádná příloha přiložena není a toto rozhodnutí žádný výslovný odkaz na konkrétně pojmenovanou přílohu neobsahuje.“ Nebyla-li pak povinnost v exekučním titulu dostatečně přesně určena, nelze dle krajského soudu ani hovořit o rozhodnutí, které ukládá povinnost. [5] Kasační stížnost proti tomuto rozsudku byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 5. 2009, č. j. 7 As 12/2009-73. Kasační soud konstatoval, že z § 47 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád z roku 1967“), jakož i z obecných právních principů vyplývají základní náležitosti správního rozhodnutí. Výrok rozhodnutí musí být natolik určitý, přesný a srozumitelný, aby z něj bylo možno nezaměnitelným způsobem seznat povinnost či právo účastníka řízení. Rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 10. 1999 o rozdělení obce však neobsahuje dostatečně určitou a konkrétní povinnost žalobkyně zaplatit podíl na úvěrech a zadluženosti města Blanska. Výrok tohoto rozhodnutí není dostatečně přesný a určitý. Neodpovídá základním zásadám a principům, jež ovládají celé správní řízení. [6] Jelikož žalobkyně na základě příkazu k provedení výkonu rozhodnutí pohledávku ve výši 804 316,50 poukázala na účet města Blanska, domáhala se v návaznosti na rušící rozhodnutí správních soudů vydání bezdůvodného obohacení před civilními soudy. Okresní soud v Blansku rozsudkem ze dne 5. 5. 2011 žalobě vyhověl a městu Blansku z titulu vydání bezdůvodného obohacení uložil zaplatit obci Spešov 804 316,50 Kč s příslušenstvím. K odvolání města Blanska krajský soud rozsudkem ze dne 19. 2. 2013 rozhodnutí okresního soudu ve věci samé potvrdil. [7] Město Blansko se proto v květnu 2013 obrátilo na žalovaného s nárokem na náhradu újmy podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění do 31. 12. 2013. Obvodní soud pro Prahu 7 rozsudkem ze dne 15. 4. 2015 žalobu zamítl. Městský soud v Praze však tento rozsudek k odvolání města Blanska rozsudkem ze dne 5. 11. 2015 částečně změnil, když České republice – Ministerstvu vnitra uložil povinnost zaplatit městu Blansku na náhradě škody částku 804 316,50 Kč s příslušenstvím. Ve zbytku napadený rozsudek potvrdil. [8] Rozsudek městského soudu ovšem na základě dovolání žalovaného Nejvyšší soud změnil tak, že zamítavý prvostupňový rozsudek obvodního soudu potvrdil i v částce 804 316,50 Kč požadované z titulu odpovědnosti státu. Nejvyšší soud neshledal důvod odchýlit se od své ustálené judikatury, podle níž stát odpovídá za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím pouze tehdy, bylo-li pro nezákonnost zrušeno. Podle Nejvyššího soudu má dále rozhodnutí o rozdělení obce dle § 11 zákona o obcích z roku 1990 konstitutivní povahu. Nápravu případných pochybení při stanovení celkového majetku obce lze uvažovat jen v rámci správního řízení o rozdělení obce. [9] Proti rozhodnutí Nejvyššího soudu podalo město Blansko ústavní stížnost, o níž Ústavní soud rozhodl již citovaným nálezem ze dne 13. 6. 2019, sp. zn. II. ÚS 1534/18. Ústavní soud odmítl závěr Nejvyššího soudu, že v rozhodnutích správních soudů nebyla konstatována nezákonnost rozhodnutí o rozdělení obce z roku 1999. Přesto však ústavní stížnost zamítl, neboť město Blansko nevyčerpalo všechny prostředky ochrany. Ačkoli Ústavní soud dovodil, že městu Blansku se již nenabízejí standardní prostředky ochrany ve správním řízení či správním soudnictví ve vztahu k vadám spočívajícím v nedostatečné určitosti a z toho plynoucí nevykonatelnosti rozhodnutí (např. rozklad proti rozhodnutí o rozdělení obce či přezkumné řízení), lze za daných okolností uvažovat o použití institutu nového rozhodnutí podle § 101 písm. b) správního řádu či řízení o určení právního vztahu podle § 142 téhož zákona, „a to přinejmenším na základě analogie“. Analogie je podle judikatury Ústavního i Nejvyššího správního soudu za určitých okolností přípustná i ve veřejném právu. Ustanovení § 101 písm. b) správního řádu pak sice váže možnost vydat rozhodnutí na podmínku, že novým rozhodnutím bude vyhověno žádosti, která byla pravomocně zamítnuta. Avšak „[d]ovoluje-li správní řád vydat nové rozhodnutí o žádosti v situaci, kdy byla tato žádost pravomocně zamítnuta, tím spíše je namístě