3 As 374/2021 — Nejvyšší správní soud

3 As 374/2021- 63 - text  3 As 374/2021 - 68 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Tomáše Rychlého a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyně: První novinová společnost a. s., se sídlem Paceřická 1/2773, Praha 9, zastoupená Mgr. Davidem Vosolem, M.B.A., advokátem se sídlem Ovocný trh 1096/8, Praha 1, proti žalovanému: Český telekomunikační úřad, se sídlem Sokolovská 58/219, Praha 9, za účasti: Česká pošta, s. p., se sídlem Politických vězňů 909/4, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 8. 11. 2021, č. j. 14 A 138/2021 – 103, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 8. 11. 2021, č. j. 14 A 138/2021 – 103, se zrušuje. II. Rozhodnutí Rady Českého telekomunikačního úřadu ze dne 3. 6. 2021, č. j. ČTÚ6 551/2021-603, se zrušuje. III. Rozhodnutí předsedkyně Rady Českého telekomunikačního úřadu ze dne 21. 12. 2020, č. j. ČTÚ-44 467/2019–606/XXXIV.vyř., je nicotné. IV. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační stížnosti v celkové výši 25 456 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce Mgr. Davida Vosola, M.B.A., advokáta. V. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: [1] Rada žalovaného svým rozhodnutím ze dne 3. 6. 2021, č. j. ČTÚ-6 551/2021-603 (dále jen „rozhodnutí o rozkladu“), zamítla rozklad žalobkyně a potvrdila rozhodnutí předsedkyně Rady žalovaného ze dne 21. 12. 2020, č. j. ČTÚ-44 467/2019–606/XXXIV.vyř. [2] Posledně uvedeným rozhodnutím předsedkyně žalovaného rozhodla podle § 141 odst. 7 správního řádu ve spojení s § 34 zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů (zákon o poštovních službách), dále jen „zákon o poštovních službách“, na návrh osoby zúčastněné na řízení (Česká pošta, s. p. – dále jen „Česká pošta“) ve věci sporu o uzavření dodatku č. 4 ke smlouvě o přístupu k prvkům poštovní infrastruktury a k zvláštním službám souvisejícím s provozováním poštovní infrastruktury č. 2015/596 ze dne 22. 5. 2015, ve znění dodatku č. 1 ze dne 22. 5. 2015, dodatku č. 2 ze dne 13. 3. 2017, a dodatku č. 3 ze dne 14. 3. 2018 (dále jen „smlouva o přístupu“) tak, že navrhovatel – Česká pošta – je oprávněn vyzvat odpůrce (žalobkyni) k uzavření dodatku ve znění uvedeném v tomto rozhodnutí. Žalobkyně prvostupňové rozhodnutí napadla rozkladem a současně s podáním rozkladu žalovanému zaslala také návrh na prohlášení nicotnosti prvostupňového rozhodnutí dle § 77 správního řádu (č. l. 57 správního spisu). Žalovaný však neshledal důvody k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti prvostupňového rozhodnutí, a důvodným neshledal ani rozklad žalobkyně (str. 30 rozhodnutí o rozkladu založeného na č. l. 65 správního spisu). [3] Proti rozhodnutí o rozkladu žalobkyně podala Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“) žalobu s návrhem na vyslovení jeho nicotnosti. Městský soud ji svým rozsudkem ze dne 8. 11. 2021, č. j. 14 A 138/2021 – 103, jako nedůvodnou zamítl. [4] Nejprve uvedl, že žalobkyně i Česká pošta jsou soukromoprávními subjekty, které mají zákonnou povinnost spolu uzavřít soukromoprávní smlouvu, na jejímž základě vznikne soukromoprávní vztah. Na tom nic nemění, že tyto subjekty nemají kontraktační volnost, neboť zákon může regulovat jak obsah soukromoprávní smlouvy, tak i povinnost jejího uzavření. Aby bylo právo na uzavření smlouvy možné realizovat, zákon o poštovních službách stanovil také správní orgán – žalovaného, aby rozhodoval o sporných částech a tím smlouvu „dotvořil“. Soud rozhodující ve správním soudnictví v zásadě není oprávněn takováto rozhodnutí žalovaného přezkoumávat, nýbrž žalobu odmítne podle § 46 odst. 2 s. ř. s. Posouzení otázky nicotnosti však správním soudům náleží. [5] Městský soud dále s odvoláním na judikaturu Nejvyššího správního soudu vyložil pojem nicotnosti. Konstatoval, že žalobkyně tvrdí, že napadená rozhodnutí jsou nicotná z důvodu věcné nepříslušnosti, resp. chybějící pravomoci žalovaného k jejich vydání. Žalobkyně konkrétně měla za to, že žalovanému chybí pravomoc rozhodovat o uzavírání dodatků ke smlouvám (zatímco vlastní pravomoc k rozhodování o uzavření smlouvy o přístupu nesporovala). [6] Městský soud shrnul obsah příslušné zákonné úpravy (§ 34 a § 36a zákona o poštovních službách). Poté uvedl, že § 34 odst. 5 zákona o poštovních službách řeší spor o úpravě vzájemných práv a povinností držitele poštovní licence (v dané věci Česká pošta) a provozovatele poštovních služeb (v dané věci žalobkyně), týkající se podmínek přístupu k prvkům poštovní infrastruktury a k zvláštním službám souvisejícím s provozováním poštovní infrastruktury, případně ceny za přístup k poštovní infrastruktuře. [7] Městský soud připustil, že § 34 odst. 5 zákona o poštovních službách by bylo možné doslovně vyložit, jak činí žalobkyně (tj. že toto ustanovení nezakládá pravomoc žalovaného pro rozhodování o uzavírání dodatků ke smlouvám). Podle městského soudu by však takový výklad byl v rozporu s účelem právní úpravy. Zákonodárce nemínil, že jednou uzavřená smlouva o přístupu má být navždy neměnná. Takový výklad by pomíjel proměnlivost vnějších i vnitřních vlivů na práva a povinnosti smluvních stran, a zároveň by nedůvodně omezoval vůli smluvních stran. V průběhu doby mohou nastat okolnosti, které povedou jednu ze stran smlouvy o přístupu k potřebě upravit dosavadní smluvní ujednání. [8] Podle městského soudu pravomoc žalovaného zůstává v případě posuzování nové smlouvy i dodatku ke stávající smlouvě totožná; spočívá v povinnosti posoudit stanovení vzájemných práv a povinností dle nových okolností. Bylo by neúčelné odlišovat spory o znění nové smlouvy a o znění změn původní smlouvy. Opačný výklad by byl také v rozporu s principy hospodárnosti, neboť by de facto nutil nespokojenou stranu smlouvy k vypovězení původní smlouvy a k iniciaci sporu o celé nové smlouvě podle § 34 odst. 5 zákona o poštovních službách, ačkoli by bylo hospodárnější řešit pouze ty její části, jejichž úpravu jedna ze stran požaduje. [9] Podle městského soudu nelze souhlasit se žalobkyní, že je ve věci určení obsahu změny smlouvy (dodatku) dána pravomoc soudů v občanském soudním řízení. Jestliže zákon svěří správnímu orgánu pravomoc rozhodovat o věcech vyplývajících z občanskoprávních vztahů, je správní orgán oprávněn rozhodovat i o těch právech a povinnostech účastníků daného sporného správního řízení, které jsou od hlavního občanskoprávního vztahu přímo odvislé. A takto lze rozhodování o změně původně uzavřené smlouvy o přístupu považovat za související rozhodování ohledně původně stanovených práv a povinností. [10] Městský soud nepovažoval za přiléhavý odkaz žalobkyně na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 6. 2021, sp. zn. 23 Cdo 1416/2021 (dále jen „rozsudek NS z června 2021“). Nejvyšší soud se tehdy zabýval výkladem § 17 odst. 7 písm. a) zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), dále jen „energetický zákon“, dle kterého Energetický regulační úřad (dále jen „ERÚ“) rozhoduje spory o uzavření smlouvy podle tohoto zákona mezi držiteli licencí nebo mezi držitelem licence a zákazníkem a spory o omezení, přerušení nebo obnovení dodávek nebo distribuce elektřiny, plynu nebo tepelné energie z důvodu neoprávněného odběru nebo neoprávněné distribuce. Nejvyšší soud v tomto rozsudku dospěl k závěru, že toto kompetenční ustanovení nezakládá pravomoc ERÚ rozhodovat o změnách již uzavřené smlouvy. [11] Městský soud však měl rozsudek NS z června 2021 za nepřiléhavý pro nyní projednávanou věc. Uvedl, že znění § 17 odst. 7 písm. a) energetického zákona je odlišné od § 34 odst. 5 zákona o poštovních službách, neboť § 17 odst. 7 písm. a) energetického zákona výslovně hovoří o sporech o uzavření smlouvy. Proto také Nejvyšší soud v citovaném rozsudku výslovně uvedl, že v dané věci je třeba vyložit, jaké spory lze zahrnout pod pojem „spor o uzavření smlouvy“, s nímž citované ustanovení energetického zákona pracuje. Zákon o poštovních službách však stanoví, že je žalovaný oprávněn rozhodnout spor o úpravě vzájemných práv a povinností (§ 34 odst. 5, věta první zákona o poštovních službách). V tomto ohledu je tedy vymezení působnosti žalovaného značně odlišné a nelze jej ztotožňovat s postavením ERÚ dle § 17 odst. 7 písm. a) energetického zákona. [12] Proti rozsudku městského soudu podává žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost z důvodů, které podřazuje pod § 103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). [13] Podle stěžovatelky městský soud otázku nicotnosti nesprávně posoudil. Obsah smlouvy o přístupu byl již jednou rozhodnutím žalovaného určen (stěžovatelka v kasační stížnosti toto rozhodnutí identifikovala). Zákon však nestanoví pravomoc žalovaného toto rozhodnutí měnit. Stěžovatelka poukazuje na zásadu enumerativnos