4 As 152/2022 — Nejvyšší správní soud

4 As 152/2022- 42 - text 4 As 152/2022-46 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců Mgr. Petry Weissové a Mgr. Tomáše Kocourka v právní věci navrhovatelky: Z. S., zast. Mgr. Zuzanou Candigliotou, advokátkou, se sídlem Burešova 615/6, Brno, proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 23. 12. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-139/MIN/KAN, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelky proti výrokům IV. a V. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 3. 5. 2022, č. j. 11 A 1/2022–104, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Obsah předcházejícího řízení [1] Návrhem ze dne 3. 2. 2022 se navrhovatelka domáhala zrušení částí ochranného opatření odpůrce ze dne 23. 12. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-139/MIN/KAN. Podáním ze dne 21. 2. 2022 navrhovatelka svůj návrh doplnila a změnila s ohledem na vydání nového ochranného opatření odpůrce ze dne 14. 2. 2022, č. j. MZDR 705/2022 – 7/MIN/KAN, které navrhovatelkou původně napadené opatření s účinností od 15. 2. 2022 zrušilo a nahradilo. Dalším doplněním a změnou návrhu ze dne 22. 3. 2022 navrhovatelka reagovala na nahrazení ochranného opatření č. j. MZDR 705/2022-7/MIN/KAN ochranným opatřením ze dne 17. 3. 2022, č. j. MZDR 705/2022-13/MIN/KAN. Změnou návrhu ze dne 13. 4. 2022 navrhovatelka reagovala na zrušení (bez náhrady) i posledně napadeného ochranného opatření ze dne 17. 3. 2022, č. j. MZDR 705/2022 – 13/MIN/KAN. [2] Městský soud v Praze v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce v záhlaví uvedeným usnesením připustil změnu návrhu, kterou se navrhovatelka domáhala zrušení části opatření odpůrce ze dne 14. 2. 2022, č. j. MZDR 705/2022-7/MIN/KAN a určení nezákonnosti částí ochranného opatření odpůrce ze dne 23. 12. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-139/MIN/KAN (výrok I.); připustil změnu návrhu, kterou se navrhovatelka domáhala, aby soud zrušil části ochranného opatření odpůrce ze dne 17. 3. 2022, č. j. MZDR 705/2022-13/MIN/KAN, a určil, že části ochranných opatření odpůrce ze dne 14. 2. 2022, č. j. MZDR 705/2022-7/MIN/KAN, a ze dne 23. 12. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-139/MIN/KAN byly nezákonné (výrok II.); připustil změnu návrhu, kterou se navrhovatelka domáhala, aby soud určil, že části ochranných opatření odpůrce ze dne 17. 3. 2022, č. j. MZDR 705/2022-13/MIN/KAN, ze dne 14. 2. 2022, č. j. MZDR 705/2022-7/MIN/KAN a ze dne 23. 12. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-139/MIN/KAN byly nezákonné (výrok III.). [3] Výrokem IV. nadepsaného usnesení odmítl návrh navrhovatelky, aby určil nezákonnost ochranného opatření odpůrce ze dne 17. 3. 2022, č. j. MZDR 705/2022-13/MIN/KAN, v rozsahu čl. I bod I.1 písm. b) podbod ii) a písm. d) ve slovech „národního certifikátu o provedeném nebo dokončeném očkování, anebo“ a čl. I bod I.2 písm. b) podbod ii) a písm. d) ve slovech „národního certifikátu o provedeném nebo dokončeném očkování, anebo“; ochranného opatření odpůrce ze dne 14. 2. 2022, č. j. MZDR 705/2022-7/MIN/KAN, v rozsahu čl. I bod I.1 písm. b) podbod ii), čl. I bod I.3 písm. b) podbod ii) a písm. d) ve slovech „národního certifikátu o provedeném nebo dokončeném očkování, anebo“, čl. I bod I.4 písm. b) podbod ii) a písm. d) ve slovech „národního certifikátu o provedeném nebo dokončeném očkování, anebo“; ochranného opatření odpůrce ze dne 23. 12. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-139/MIN/KAN, v rozsahu čl. I bod I.6 v rozsahu slov „očkované osoby s národním certifikátem o provedeném očkování, očkované osoby s národním certifikátem o dokončeném očkování a“, čl. I bod I.7, čl. I bod I.8 písm. a) v rozsahu slov „v případě příjezdu hromadným dopravním prostředkem“, čl. I bod I.8 písm. b), čl. I bod I.8 písm. c) a čl. I bod I.8 písm. d) v rozsahu slov „očkovanými osobami s národním certifikátem o provedeném očkování, očkovanými osobami s národním certifikátem o dokončeném očkování nebo“. Výrokem V. městský soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. [4] V odůvodnění městský soud konstatoval, že není sporu o tom, že všechna navrhovatelkou postupně napadená ochranná opatření již byla zrušena. Podle ustálené praxe správních soudů platí, že podmínkou řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je existence napadeného aktu, přičemž nedostatek této podmínky řízení nelze v rámci řízení podle § 101a s. ř. s. odstranit. Navrhovatelka si toho byla nepochybně vědoma, když ve svých podáních sama uváděla, že „nelze zrušit již zrušené“, avšak požadovala deklaraci nezákonnosti již zrušených opatření. V tomto ohledu poukázala na § 13 odst. 4 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (pandemický zákon), který v případě zrušených opatření soudní přezkum umožňuje. [5] S poukazem na nález Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. III. 2634/18, městský soud dále uvedl, že soudní řád správní neumožňuje, aby soud učinil deklaratorní výrok, jímž vysloví nezákonnost (již zrušeného) opatření obecné povahy. Ani skutečnost, že odpůrce v relativně rychlém sledu nahrazoval napadená opatření opatřeními novými, nemůže být důvodem pro to, aby správní soud překročil meze své pravomoci a rozhodl způsobem, který soudní řád správní nepředvídá. Takový extenzivní výklad soudních pravomocí by nepřispěl k ochraně hodnot právního státu, nýbrž k jejich postupné erozi, a ostatně ani není namístě, neboť již neexistující opatření obecné povahy se nemůže dotknout právní sféry žádného subjektu (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 7. 2021, č. j. 4 As 149/2021-53). [6] V úvahu nepřipadá ani uplatnění § 13 odst. 4 pandemického zákona, neboť na ochranná opatření vydaná podle § 68 zákona o ochraně veřejného zdraví se § 13 odst. 4 pandemického zákona nevztahuje (viz rozsudek NSS ze dne 21. 10. 2021, č. j. 6 As 151/2021-31). Stejně tak nepřipadá v úvahu ani analogické uplatnění tohoto ustanovení. Za pomoci analogie totiž nelze v žádném případě založit pravomoc orgánu veřejné moci, kterou mu zákon přímo nesvěřuje (srov. rozsudek NSS ze dne 19. 11. 2021, č. j. 5 As 282/2021-28). [7] Deklarovat nezákonnost zrušených opatření nelze ani prostřednictvím deklaratorní zásahové žaloby (srov. např. rozsudek NSS ze dne 19. 11. 2020, č. j. 8 As 34/2020-100). Pokud by správní soudy považovaly vydání opatření obecné povahy od okamžiku jeho zrušení za nezákonný zásah, přisvojovaly by si oprávnění deklarovat nezákonnost takového „zásahu“, čímž by obcházely nedostatek pravomoci k takovému deklaratornímu rozhodnutí. Tvrzení o trvajících důsledcích zrušených opatření nemůže svědčit pro jejich věcný přezkum. Satisfakce za tvrzené zásahy do práv se může navrhovatel domoci prostřednictvím civilní žaloby (viz rozsudek NSS ze dne 17. 3. 2021, č. j. 5 As 377/2020-42). V návaznosti na výše uvedené městský soud žalobu podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl. [8] K otázce nákladů řízení městský soud zmínil § 60 odst. 8 s. ř. s., podle kterého, jsou-li pro to důvody zvláštního zřetele hodné, může soud přiznat účastníkovi, který měl ve věci alespoň částečný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení i v těch případech, kdy tento zákon stanoví, že žádný z účastníků nemá na náhradu nákladů řízení právo. V daném případě však navrhovatelka neměla ve věci ani částečný úspěch, a proto městský soud podle § 60 odst. 3 věty první s. ř. s. rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření odpůrce [9] Proti výrokům IV. a V. tohoto usnesení městského soudu podala navrhovatelka (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost. Uvedla, že odpůrce účelově ruší vydaná opatření a vydává opatření nová, nezřídka pouze s nepatrnými změnami. Tím efektivně brání meritornímu soudnímu přezkumu, a to v součinnosti se soudem, který zůstává nečinný a vyčkává, až nebude muset věc přezkoumávat. Takový přístup je parodií na právní stát. Obsahové změny mezi napadenými opatřeními odpůrce ze dne 14. 2. 2022, č. j. MZDR 705/2022-7/MIN/KAN, a ze dne 17. 3. 2022, č. j. MZDR 705/2022-13/MIN/KAN, byly pouze minimální. Městský soud měl zhruba 25 dní na vydání rozhodnutí – stěžovatelka provedla změnu návrhu svým podáním ze dne 21. 2. 2022 a nahrazující opatření č. j. MZDR 705/2022-13/MIN/KAN nabylo účinnosti až 18. 3. 2022. Ani tato doba bohužel soudu k meritornímu přezkumu nestačila. Nejednalo se přitom pouze o tuto věc, ale stěžovatelka se domáhala přezkumu velmi podobných diskriminačních a nepřiměřených opatření již od 17. 7. 2021. [10] Stěžovatelka dále popsala, jakým způsobem dochází k tomu, že odpůrcem zrušené opatření obecné povahy sice po určitou dobu značně omezovalo základní práva a svobody občanů, ale prakticky chybí možnost, jak se domoci alespoň morální satisfakce deklaratorním konstatováním nezákonnosti. Právě takových situací a problematik