7 Afs 230/2022 — Nejvyšší správní soud

7 Afs 230/2022- 78 - text  7 Afs 230/2022 - 89 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Foltase a soudců Michala Bobka a Davida Hipšra v právní věci žalobkyně: CEPO Green3, SE (dříve Fair Credit International, SE), se sídlem Chudenická 1058/32, Praha 10, proti žalované: Česká národní banka, se sídlem Na Příkopě 864/28, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2022, č. j. 8 Af 33/2019193, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2022, č. j. 8 Af 33/2019193, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] V projednávané věci se Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) zabýval třemi otázkami: 1. zda mohlo výkladové stanovisko žalované založit emitentům dluhopisů legitimní očekávání, že při uplatnění výjimky z povinnosti uveřejnit prospekt podle § 35 odst. 2 písm. b) zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění účinném do 30. 4. 2020 (dále jen „ZPKT“), bude limit 150 osob na jednu veřejnou nabídku posuzován vždy za období 12 měsíců zvlášť; 2. jakým způsobem má být stanovena horní hranice pokuty podle § 36c odst. 9 písm. e) zákona č. 21/2991 Sb., o bankách, ve znění účinném do 30. 9. 2020 (dále jen „zákon o bankách“), tedy jak má být vyložen v tomto ustanovení použitý výraz „neoprávněný prospěch“; 3. zda požadavek na vymezení právního nástupnictví obviněného ve výrokové části rozhodnutí podle § 93 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „přestupkový zákon“), dopadá i na nedokončené trvající a pokračující přestupky, a jaké jsou následky nesplnění takového požadavku pro zákonnost dotčeného rozhodnutí. [2] Žalobkyně požádala dne 1. 12. 2016 žalovanou o udělení oprávnění k činnosti nebankovního poskytovatele spotřebitelského úvěru. K této žádosti předložila seznam emisí dluhopisů, které byly v předcházejícím období zdrojem jejího financování. Z něj a následného šetření žalovaná zjistila okolnosti, které svědčily o tom, že se žalobkyně dopustila protiprávního jednání. Na žalobkyni přitom přešla rovněž odpovědnost za správní delikty jejího právního předchůdce (na základě § 46e odst. 1 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance [dále jen „zákon o ČNB“], jež byl později nahrazen § 33 odst. 1 přestupkového zákona). [3] Rozhodnutím žalované ze dne 28. 2. 2019, č. j. 2019/23821/570 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), byla žalobkyně shledána vinnou ze dvou přestupků: 1. Porušení zákazu veřejně nabízet investiční cenné papíry bez uveřejnění prospektu (§ 162 odst. 3 písm. a) ZPKT). Tohoto přestupku se žalobkyně dopustila tím, že v období od 11. 10. 2013 do 7. 8. 2017 veřejně nabízela k úpisu dluhopisy v rámci vícero emisí, které upsalo celkem 403 osob, aniž by nejpozději na počátku tohoto nabízení uveřejnila prospekt předmětných dluhopisů schválený v souladu s § 36c odst. 1 ZPKT žalovanou, případně orgánem dohledu členského státu EU za splnění podmínek stanovených v § 36f ZPKT. 2. Porušení zákazu přijímat vklady od veřejnosti bez bankovní licence podle § 2 zákona o bankách (§ 36c odst. 1 písm. a) zákona o bankách). Tohoto přestupku se žalobkyně dopustila tím, že v období od 7. 8. 2014 do 9. 8. 2017 přijala od veřejnosti peněžité prostředky v celkovém objemu 1 325 368 219 Kč ve formě zápůjček na základě typizované smlouvy o zápůjčce (takto jí peněžní prostředky poskytlo celkem 601 osob v celkové výši 969 003 219 Kč) a za vydané dluhopisy v rámci výše uvedených emisí (v celkové nominální hodnotě 356 365 000 Kč), a to aniž by od žalované získala bankovní licenci. Za tyto přestupky uložila žalovaná žalobkyni podle § 41 odst. 1 přestupkového zákona, ve spojení s § 36c odst. 9 písm. e) zákona o bankách, pokutu ve výši 10 mil. Kč. [4] Proti prvostupňovému rozhodnutí podala žalobkyně rozklad k Bankovní radě žalované (dále také „bankovní rada“). Ta jej rozhodnutím ze dne 20. 6. 2019, č. j. 2019/070085/CNB/110, v dílčím ohledu změnila, ve zbytku ale rozklad zamítla. Věcně tak prvostupňové rozhodnutí plně potvrdila (dále jen „napadené rozhodnutí“). [5] Městský soud rozsudkem ze dne 29. 6. 2022, č. j. 8 Af 33/2019193, napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. Městský soud posoudil většinu žalobních námitek jako nedůvodnou, se třemi z nich se však ztotožnil. Konkrétně shledal dílčí nezákonnosti ohledně závěru o vině žalobkyně za první přestupek (porušení ZPKT) a ve vztahu ke stanovení výše sankce (pokuty). Naopak závěr o vině za druhý přestupek (porušení zákona o bankách) byl shledán jako zákonný. Kromě toho městský soud shledal rovněž dílčí vadu výroků o vině. [6] Městský soud předně přiznal relevanci výkladovému stanovisku žalované z roku 2016. Toto stanovisko proto žalobkyni založilo legitimní očekávání ohledně užití tzv. časového testu v délce 12 měsíců při aplikaci výjimky z povinnosti uveřejnit k veřejné nabídce dluhopisů prospekt podle § 35 odst. 2 písm. b ZPKT, tedy limitu 150 oslovených osob pro jednu nabídku. Konkrétně poukázal na to, že žalovaná v uvedeném výkladovém stanovisku bez bližšího odůvodnění uvedla, že „[v] zájmu nabízejících lze analogicky k § 34 odst. 4 písm. g) a dalším ustanovením posuzovat uplatnění výjimky podle počtu oslovených osob vždy za uplynulých 12 měsíců“. Tím podle městského soudu zaujala pro emitenty dluhopisů v určitém čase výrazně příznivější výklad. Ačkoli tento výklad žalovaná v roce 2018 opustila a zaujala výklad přísnější, stanovisko z roku 2016 bylo způsobilé v daném čase založit legitimní očekávání. Poskytovalo totiž výklad v mezích zákona (analogické použití časového testu ve prospěch emitentů dluhopisů). Právě k tomuto období se částečně váže deliktní jednání žalobkyně z let 2013 až 2017. Jelikož navíc bylo toto jednání kvalifikováno jako trvající přestupek (a jeden skutek), městský soud vztáhl ochranu legitimního očekávání žalobkyně rovněž na dobu před přijetím výkladového stanoviska v roce 2016. [7] Městský soud naopak odmítl odkaz žalované na závěrečnou výhradu (tzv. disclaimer) výkladového stanoviska z roku 2016, podle níž „p]ostup v souladu s odpovědí bude při výkonu dohledu nad finančním trhem považovat v mezích odpovědi a jejích východisek za postup v souladu s právními předpisy, ledaže z okolností vyplyne neaplikovatelnost odpovědi na daný případ“; současně ale doplňuje, že se jedná „o názor pracovníků České národní banky,“ přičemž „[s]oud i bankovní rada České národní banky mohou zaujmout odlišný názor.“ Městský soud konkrétně zdůraznit, že sama žalovaná této výhradě nedostála, neboť dříve avizovaný výklad odmítla aplikovat. Bankovní rada je přitom výkladovými stanovisky, která žalovaná publikuje, sama vázána. Městský soud projednávanou věc a v ní vyslovený závěr odlišil od svých dřívějších rozsudků ve věcech SMART Capital (rozsudek ze dne 27. 1. 2022, č. j. 14 Af 25/202067) a EMTC (rozsudek ze dne 26. 5. 2021, č. j. 5 Af 28/2017108), neboť v nich byla řešena odlišná otázka (konkrétně zda lze vícero emisí dluhopisů považovat za jednu nabídku). [8] Za druhé, městský soud dospěl k závěru, že žalovaná nesprávně stanovila maximální výši pokuty podle § 36c odst. 9 písm. e) zákona o bankách, určenou jako dvojnásobek výše neoprávněného prospěchu. Podle městského soudu za neoprávněný prospěch v daném případě nelze považovat úhrn všech nezákonně získaných vkladů od veřejnosti, jak to učinila žalovaná, ale tzv. čistý prospěch, tedy částku, kterou žalobce díky svému jednání získal nad rámec nákladů, které za tím účelem vynaložil. K tomuto závěru dospěl městský soud na základě koherentního výkladu uvedeného výrazu s předpisy trestního práva, které termín „neoprávněný prospěch“ užívají. Uzavřel, že žalovaná musí zkoumat, jakým způsobem žalobkyně uvedené peněžní prostředky použila a jakým způsobem a v jaké výši je zhodnotila nad rámec nákladů, které s tím byly spojené. Pokud by se jí tímto způsobem nepodařilo výši neoprávněného prospěchu určit, potom by maximální výši pokuty měla stanovit podle alternativního pravidla stanoveného v § 36c odst. 9 písm. e) zákona o bankách. S ohledem na tento závěr pak městský soud již neposuzoval otázku, zda byla žalobkyni uložená pokuta nepřiměřená či likvidační. [9] Za třetí, městský soud shledal nedostatek výroku prvostupňového rozhodnutí, který nebyl napadeným rozhodnutím zhojen. Vada výroku prvostupňového rozhodnutí spočívala v tom, že v něm absentuje zmínka, že se části deliktního jednání dopustil právní předchůdce žalobce (§ 93 odst. 2 přestupkového zákona). Městský soud přitom neshledal jako dostatečné, že žalovaná uvedené okolnosti podrobně popsala a vysvětlila v odůvodnění svých rozhodnutí. Není rozhodné, že přestupek dokonala teprve žalobkyně. Důležité je, že část skutku spáchala osoba odlišná od žalobce, což mělo být náležitě vyjádřeno právě ve výroku rozhodnutí. II. Kasační stížnost a další podání účastníků řízení [10] Rozsudek městského soudu napadá žalovaná (stěžovatelka) v celém