9 Afs 203/2023 — Nejvyšší správní soud

9 Afs 203/2023- 45 - text  9 Afs 203/2023 - 47 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: Zámek Šebestián, družstvo, se sídlem Slovenská 1085/1a, OstravaPřívoz, zast. Mgr. Janem Dáňou, advokátem se sídlem Václavské náměstí 837/11, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1, proti rozhodnutí ministryně pro místní rozvoj ze dne 9. 8. 2021, č. j. MMR60589/2021-26, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 7. 2023, č. j. 9 A 104/2021-31, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 7. 2023, č. j. 9 A 104/2021-31, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Předmětem věci je otázka, zda opatření poskytovatele dotace o nevyplacení dotace nebo její části dle § 14e odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění účinném od 20. 2. 2015 („rozpočtová pravidla“), je třeba prohlásit za nicotné, nemá-li náležitosti rozhodnutí dle § 68 a § 69 správního řádu. [2] Žalobce získal dotaci z Integrovaného regionálního operačního programu („IROP“) na obnovu zámku Červená Řečice („dotace“). Za účelem realizace této obnovy vypsal nadlimitní veřejnou zakázku. Řídící orgán IROP jakožto poskytovatel dotace dospěl k závěru, že žalobce se při zadání veřejné zakázky dopustil porušení zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek („ZZVZ“), neboť při stanovení požadavků na prokázání kvalifikace prostřednictvím jiné osoby (§ 83 ZZVZ) stanovil závazný požadavek na solidární odpovědnost jiné osoby spolu s dodavatelem, ačkoliv takový požadavek § 83 odst. 2 daného zákona neukládá. Dle řídícího orgánu IROP toto pochybení mohlo ovlivnit okruh potenciálních dodavatelů, a tudíž i výběr nejvhodnější nabídky. Řídící orgán IROP tedy přikročil k uplatnění finanční opravy ve výši 1 % z částky v té době dosud nevyplacené dotace. [3] Žalobce byl o nevyplacení části dotace informován dvěma opatřeními vydanými dle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel, jež byla označena jako „Informace o nevyplacení části dotace“ („opatření poskytovatele“). Proti těmto opatřením podal žalobce námitky. Ministryně pro místní rozvoj rozhodnutím ze dne 9. 8. 2021, č. j. MMR60589/2021-26 („rozhodnutí o námitkách“), těmto námitkám nevyhověla a konstatovala, že obě opatření byla oprávněná. [4] Proti rozhodnutí o námitkách brojil žalobce správní žalobou. V ní namítal jeho nezákonnost z důvodu nesprávného posouzení souladu postupu žalobce se ZZVZ. Rovněž uvedl, že i pokud by výklad žalovaného byl připuštěn, žalobcovo pochybení na výběr nejvhodnější nabídky nemělo vliv. [5] Městský soud napadeným rozsudkem prohlásil nicotnost rozhodnutí o námitkách, jakož i obou opatření poskytovatele. Uvedl, že opatření o nevyplacení části dotace je dle usnesení rozšířeného senátu z 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015-48, Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, č. 3579/2017 Sb. NSS, nutné považovat za rozhodnutí přezkoumatelné ve správním soudnictví dle § 65 odst. 1 s. ř. s. Z toho důvodu je na něj třeba klást stejné nároky jako na kterékoliv jiné správní rozhodnutí. Jelikož rozpočtová pravidla neupravují náležitosti takového rozhodnutí, použijí se subsidiárně § 68 a 69 správního řádu. Městský soud posléze dospěl k závěru, že opatření poskytovatele neobsahují některé náležitosti dle § 68 odst. 1 a 2 správního řádu (výrok rozhodnutí a konkrétní ustanovení právního předpisu, podle něhož bylo rozhodováno) a žádnou z náležitostí dle § 69 odst. 1 správního řádu. Uvedl, že jde o komplex vad dosahující zásadní intenzity, pročež tato opatření tak za rozhodnutí vůbec považovat nelze. K prohlášení nicotnosti rozhodnutí o námitkách pak přistoupil z důvodu, že spolu s nicotnými opatřeními poskytovatele vytváří jeden celek. II. Obsah kasační stížnosti [6] Žalovaný („stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřadil pod § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. [7] Stěžovatel namítá, že městským soudem aplikované usnesení rozšířeného senátu se váže k § 14e rozpočtových pravidel ve znění do 19. 2. 2015, jenž vůbec přezkum opatření vydaných na jeho základě neumožňoval. Novelou č. 25/2015 Sb. ale bylo do zákona zavedeno správní řízení o námitkách, jehož výsledkem je rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu. Opatření poskytovatele tak již není konečným rozhodnutím. Jde toliko o neformální úkon poskytovatele dotace, což potvrzuje i novější judikatura Nejvyššího správního soudu. Jediným správním řízením, které se v oblasti krácení či pozastavení vyplácení dotace vede, je tak řízení o námitkách. [8] Stěžovatel dále uvádí, že rozsudek NSS ze 7. 6. 2021, č. j. 1 Afs 370/2020-34, dle kterého ustanovení správního řádu, jež nejsou rozpočtovými pravidly výslovně vyloučena, mohou a contrario být poskytovatelem dotace použita, se vztahoval toliko k řízení o námitkách. Závěry NSS vyslovené v tomto rozsudku proto nelze aplikovat na opatření poskytovatele. [9] Konečně stěžovatel namítá, že sám městský soud rozhoduje ohledně sporné právní otázky nekonzistentně. Zatímco osmý a devátý senát městského soudu zastává názor, že opatření poskytovatele musí splňovat náležitosti rozhodnutí dle správního řádu, šestý, desátý a osmnáctý senát daného soudu zastávají názor opačný. [10] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem [11] Kasační stížnost je důvodná. [12] NSS úvodem připomíná, že městský soud prohlásil opatření poskytovatele za nicotná pro absolutní nedostatek formy z důvodu absence náležitostí dle § 68 a § 69 správního řádu. Jádrem sporu je tedy otázka, zda opatření dle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel lze považovat za rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 správního řádu. [13] Dle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel platí, že poskytovatel nemusí vyplatit dotaci nebo její část, domnívá-li se důvodně, že její příjemce v přímé souvislosti s ní porušil povinnosti stanovené právním předpisem nebo nedodržel účel dotace nebo podmínky, za kterých byla dotace poskytnuta. Dle § 14e odst. 2 rozpočtových pravidel poskytovatel o opatření podle odstavce 1 bez zbytečného odkladu vhodným způsobem informuje příjemce. Příjemce může do 15 dnů ode dne, kdy tuto informaci obdržel, podat poskytovateli proti tomuto opatření námitky. O námitkách rozhoduje ten, kdo stojí v čele poskytovatele. [14] Charakterem opatření poskytovatele dotace vydaným na základě § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel se v minulosti zabýval rozšířený senát. V usnesení ve věci Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích dospěl k závěru, že jde o rozhodnutí správního orgánu, jež je přezkoumatelné ve správním soudnictví na základě žaloby dle § 65 odst. 1 s. ř. s. [15] Výše uvedený závěr rozšířeného senátu je nicméně nutno chápat jednak v kontextu právní úpravy účinné v době vydání citovaného usnesení, dále pak v kontextu důvodů, které rozšířený senát k takovému závěru vedly. Ustanovení § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel, ve znění účinném do 19. 2. 2015, vylučovalo u opatření poskytovatele dotace o nevyplacení dotace či její části použití obecných předpisů o správním řízení, jakož i jeho soudní přezkum. Proti opatření se tak nebylo možné bránit u správních orgánů či jej napadnout správní žalobou. Výluku ze soudního přezkumu Ústavní soud nálezem z 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, označil za protiústavní. Podstatou rozhodování rozšířeného senátu proto bylo vyřešení otázky, zda prostředkem obrany proti nevyplacení dotace či její části, jež musela být v důsledku citovaného nálezu Ústavního soudu zaručena, je žaloba proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s. či spíše žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. Rozšířený senát se přiklonil k prvnímu z těchto řešení. Nevyplacení dotace dle jeho názoru nebylo činěno toliko fakticky, nýbrž na základě oznámení, které musí splňovat určité formální náležitosti. Právě tato úvaha jej vedla k závěru, že opatření poskytovatele dotace o nevyplacení dotace či její části má charakter rozhodnutí v materiálním smyslu, čímž umožnil příjemci dotace toto opatření napadnout žalobou dle § 65 a násl. s. ř. s. [16] Na závěry Ústavního soudu paralelně reagoval i zákonodárce. Novelou učiněnou zákonem č. 25/2015 Sb. došlo k zavedení možnosti podat proti opatření námitky, o nichž rozhoduje ten, kdo stojí v čele poskytovatele. Je nesporné, že rozhodnutí o námitkách proti opatření poskytovatele o nevyplacení dotace či její části je rozhodnutím správního orgánu ve smyslu správního řádu, jež je v souladu s § 65 odst. 1 s. ř. s. přezkoumatelné ve správním soudnictví. Tím došlo k formalizaci procesu nevyplacení dotace či její části v rámci řízení o námitkách proti opatření poskytovatele dotace. NSS proto souhlasí se stěžovatelem, že podstata závěru rozšířeného senátu ohledn