3 As 74/2020 — Nejvyšší správní soud

3 As 74/2020- 77 - text  3 As 74/2020 - 85 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Radovana Havelce a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: Městys Černá Hora, se sídlem Černá Hora, nám. Míru 50, zastoupen JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem Brno, Bubeníčkova 502/42, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Praha 7, Nad Štolou 3, za účasti: „Svazek vodovodů a kanalizací“ měst a obcí, se sídlem Boskovice, 17. listopadu 14, zastoupen Mgr. Markem Vojáčkem, advokátem se sídlem Praha 1, Na Florenci 2116/15, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 13. 2. 2020, č. j. 62 A 276/2017  169, takto: I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 13. 2. 2020, č. j. 62 A 276/2017  169, se zrušuje. II. Rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 8. 9. 2017, č. j. MV3028622/OD2016, se zrušuje a věc se vrací tomuto orgánu k dalšímu řízení. III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o žalobě a kasační stížnosti 28 570 Kč, a to do 30 dní od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce JUDr. Radka Ondruše, advokáta. IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační stížnosti. Odůvodnění: [1] Krajský úřad Jihomoravského kraje rozhodnutím ze dne 11. 5. 2017, č. j. JMK 69009/2017 rozhodl na základě žádosti žalobce o určení právního vztahu postupem dle § 142 správního řádu tak, že členství žalobce v osobě zúčastněné na řízení vzniklo dne 20. 4. 1993 a nepřetržitě trvalo do dne 31. 12. 2015. Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí bylo zamítnuto rozhodnutím žalovaného ze dne 8. 9. 2017, č. j. MV3028622/OD2016, a rozhodnutí krajského úřadu bylo jím potvrzeno. [2] Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce u Krajského soudu v Brně žalobou; tu krajský soud rozsudkem ze dne 13. 2. 2020, č. j. 62 A 276/2017  169, jako nedůvodnou zamítl. [3] Podstatou žalobní argumentace bylo tvrzení žalobce, že z hlediska práva nikdy do dobrovolného svazku obcí (osoby zúčastněné na řízení) nevstoupil. Žalobce namítal, že právní úprava účinná v době vzniku osoby zúčastněné na řízení [§ 20h, § 20i odst. 3 občanského zákoníku z roku 1964 (dále jen „OZ z roku 1964“), ve spojení s § 34 tohoto zákona a § 36 odst. 1 písm. l) zákona č. 397/1990 Sb., o obcích (dále jen „zákon č. 367/1990 Sb.“)] vyžadovala, aby obec před samotným vstupem schválila celý text zakladatelské listiny dobrovolného svazku a jeho stanovy. Bez tohoto předchozího schválení nebylo možné hovořit o existenci vůle obce k tomuto úkonu a případný následný vstup obce do dobrovolného svazku by tak byl neplatným právním úkonem dle § 37 odst. 1 OZ z roku 1964. Správní orgány přitom neprokázaly, že by k takovému schválení v souladu s uvedenou zákonnou úpravou došlo. Pracovní jednání (porady) zastupitelstva žalobce, konané v rozhodném období, jen probíraly možné varianty vstupu do dobrovolného svazku; souhlas se vstupem nemohl být dán ani na poradě zastupitelstva konaném dne 18. 3. 1993, neboť správní orgány neobjasnily, z čeho dovozují, že šlo o veřejné jednání zastupitelstva. Žalobce současně namítal, že absence souhlasu zastupitelstva obce se vstupem do dobrovolného svazku obcí nemohla být ani dodatečně zhojena případným následným úkonem orgánu obce či faktickým výkonem práv a povinností člena dobrovolného svazku. [4] Krajský soud nejprve konstatoval, že dle právní úpravy účinné v roce 1993 musel být souhlas obce s jejím vstupem do dobrovolného svazku obcí vyjádřen cestou usnesení jeho zastupitelstva [§ 36 odst. 1 písm. l) zákona č. 367/1990 Sb.], přičemž zákon (§ 40 zákona č. 367/1990 Sb.) vyžadoval, aby se tak stalo na veřejném zasedání zastupitelstva. Poté, co podrobně zrekapituloval dokazování provedené ve správním řízení, konstatoval, že zjištěné skutečnosti vskutku nasvědčují závěru, že 28. pracovní jednání zastupitelstva žalobce, konané dne 18. 3. 1993, bylo veřejným jednáním zastupitelstva (především prezenční listina nehovoří o pracovním jednání, jednání zahájil starosta a o vstupu žalobce do svazku obcí bylo hlasováno). V této souvislosti krajský soud odmítl argumentaci žalobce poukazující na rozdílnost označení zápisů založených ve správním spisu („pracovní jednání/porada“ vs „zápis z veřejného zasedání“) s tím, že toto označení není pro posouzení povahy zaznamenaného jednání rozhodující. Poukázal dále na obsah zápisu z jednání zastupitelstva konaného dne 24. 4. 1992, který není označen jako „zápis z veřejného zasedání“, ale „zápis o jednání obecního zastupitelstva“, přičemž obsahuje uvedení ověřovatele zápisu a přijaté usnesení; na tomto příkladu krajský soud demonstroval, že neobstojí argument žalobce, podle kterého tyto části obsahují pouze zápisy z veřejného jednání zastupitelstva. Za relevantní nepovažoval krajský soud ani poukaz žalobce na existenci dvou souvislých číselných řad, jimiž byly označovány zápisy z jednání zastupitelstva v posuzovaném období (jedna řada z pracovních jednání zastupitelstva, konkrétně č. 26. až 28., druhá z veřejných jednání zastupitelstva, konkrétně č. 10. až 12.). Dle jeho názoru jen z této skutečnosti nelze dovozovat, že některá zasedání byla veřejná a jiná neveřejná (porady zastupitelstva). Konečně krajský soud upozornil, že v řízení vedeném dle § 142 správního řádu tíží důkazní břemeno účastníky řízení (nikoli primárně správní orgán), proto bylo především na žalobci, aby své tvrzení důkazně podložil. Důkazy předložené (označené) žalobcem nicméně nevedly k relevantnímu zpochybnění skutkových závěrů správních orgánů. Krajský soud tedy uzavřel, že z provedeného dokazování vyplývá, že členství žalobce v dobrovolném svazku obcí (osobě zúčastněné na řízení) bylo schváleno na veřejném zasedání jeho zastupitelstva konaném dne 18. 3. 1993. [5] Dále krajský soud odmítl tvrzení žalobce, že pro vznik členství obce v dobrovolném svazku obcí bylo nutné, aby zastupitelstvo obce schválilo rovněž znění smlouvy o vytvoření dobrovolného svazku obcí a jeho stanovy. K tomu uvedl, z § 36 odst. 1 písm. l) zákona č. 367/1990 Sb., (pouze) vyplývalo, že zastupitelstvu obce je vyhrazeno rozhodovat o členství obce ve svazku a o vystoupení z tohoto svazku. Z této dikce zákona nelze dovodit, že by zastupitelstvo muselo obligatorně schvalovat uvedené dokumenty (až nový zákon o obcích – zákon č. 128/2000 Sb. – zakotvuje, že zastupitelstvu obce je vyhrazeno schvalovat i zakladatelské listiny a stanovy právnických osob, v nichž se obec účastní). Takový závěr neplyne ani z aplikovatelné úpravy (dle § 20a zákona č. 367/1990 Sb.) OZ z roku 1964, konkrétně ze žalobcem odkazovaných § 20h a § 20i odst. 3. Odkaz žalobce na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2018, č. j. 10 As 258/2017  176, není přiléhavý, neboť z něj neplyne, že by pro vznik členství obce v dobrovolném svazku obcí bylo nutné, aby zastupitelstvo schvalovalo smlouvu o založení svazku či jeho stanovy. Fakt, že smlouva o založení dobrovolného svazku obcí a jeho stanovy předpokládaly povinnosti členské obce sdílet se svazkem část svého nemovitého majetku (tj. šlo o nakládání s majetkem obce dle § 36a zákona č. 367/1990 Sb.) na věci nic nemění; rozhodující je, zda zastupitelstvo obce bylo s těmito majetkoprávními důsledky při svém rozhodování o vstupu do svazku srozuměno, což obsah zápisu z jednání zastupitelstva žalobce konaného dne 19. 3. 1993 potvrzuje. [6] Krajský soud upozornil na závěry plynoucí z nálezu Ústavního soudu ze dne 25. 8. 2015, sp. zn. I. ÚS 2574/14, podle kterého je rozhodující, zda zákonem k tomu povolaný orgán obce projeví svou vůli učinit určitý (soukromoprávní) úkon, přičemž jiný orgán (starosta) může při vlastní negociaci v mezích takto (alespoň v základních obrysech) projevené vůle dotvářet jeho konečnou podobu. V posuzované věci dle názoru krajského soudu nevyplývá, že by záměr obce (patrný i ze zápisu ze zasedání zastupitelstva žalobce konaného dne 24. 4. 1992) nebyl při samotném úkonu (podpisu smlouvy o založení dobrovolného svazku obcí – pozn. NSS) respektován; k žalobcem namítané hypotetické situaci, kdy by v intencích tohoto právního názoru mohlo úkonem starosty obce dojít k převodu majetku obce v libovolném rozsahu, v dané věci nedošlo. Nic na tom nemění ani fakt, že záměr obce nebyl následně při samotné realizaci činnosti dobrovolného svazku obcí bezezbytku naplněn. [7] Podle názoru krajského soudu nelze přehlédnout ani fakt, že žalobce své členství v dobrovolném svazku obcí nikdy nezpochybňoval a vykonával tomu odpovídající práva a plnil si své povinnosti. To jasně nasvědčuje závěru, že měl vůli do svazku vstoupit a chovat se jako jeho člen. Tento samotný fakt by jistě ke vzniku členství ve svazku nepostačoval, nepředcházelli by mu projev vůle obce do svazku vstoupit, v posuzovaném případě ovšem tento záměr (alespoň co do esenciálních náležitostí) existoval. V této souvislosti krajský soud odmítl výhrady žalobce k odůvodnění obou správních