3 As 170/2025 — Nejvyšší správní soud

3 As 170/2025- 29 - text  3 As 170/2025 - 31 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Lenky Krupičkové a soudců JUDr. Jaroslava Vlašín a Mgr. Petry Weissové v právní věc žalobkyně: Obec Nýdek, se sídlem Nýdek 251, Nýdek, zastoupena JUDr. Martinem Abrahamem, advokátem se sídlem Pernerova 676/51, Praha 8, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 2771/117, Ostrava, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 9. 10. 2025, č. j. 25 A 44/2025  27, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci a rozsudek krajského soudu [1] Žalobkyně se domáhala zrušení usnesení ze dne 5. 5. 2025, č. j. MSK 63323/2025, kterým žalovaný zahájil podle § 95 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, přezkumné řízení nesouhlasného závazného stanoviska Magistrátu města Třince (orgánu ochrany přírody) ze dne 13. 11. 2024, MMT/81354/2024. Dále se domáhala zrušení rozhodnutí ze dne 24. 7. 2025, č. j. MSK 16951/2025, kterým žalovaný po přezkumu podle § 149 odst. 8 správního řádu nesouhlasné stanovisko změnil na souhlasné. Uvedená stanoviska se týkala záměru „Přístavba domova pro seniory“ na pozemku parc. č. 1357/2 v k. ú. Nýdek. [2] Krajský soud v Ostravě (dále též „krajský soud“) její žalobu odmítl pro nepřípustnost podle § 46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“). Poukázal na judikaturu týkající se povahy závazného stanoviska, zejména na rozsudky rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009  113, č. 2434/2011 Sb. NSS, a ze dne 15. 12. 2020, č. j. 2 As 8/2018  76, č. 4139/2021 Sb. NSS, podle nichž závazná stanoviska vydána podle § 149 správního řádu nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti. K judikatuře, na kterou poukazovala žalobkyně, krajský soud uvedl, že v případě rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2014, č. j. 4 As 42/2014  69 (a navazujícího rozsudku ze dne 22. 11. 2019, č. j. 4 As 3/2018  58), se jednalo o neodůvodněné vybočení z ustálené rozhodovací praxe NSS, jak potvrdil posléze Ústavní soud v nálezu ze dne 14. 3. 2016, sp. zn. I. ÚS 2866/15. Za nerelevantní označil také rozsudek ze dne 7. 5. 2015, č. j. 7 As 16/2015  76. Krajský soud uzavřel, že přezkumné závazné stanovisko představuje pouze podkladový úkon, jehož závěry, potažmo zákonnost (zahrnující i způsob, jakým bylo přezkumné řízení zahájeno), lze přezkoumat až v rámci posuzování zákonnosti konečného rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s. (a to po vyčerpání všech opravných prostředků). II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [3] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) kasační stížnost s odkazem na důvody uvedené v § 103 odst. 1 písm. e) a d) s. ř. s. Zdůraznila v ní, že krajský soud použil nepřiléhavou judikaturu, která se týkala zrušení závazného stanoviska, nikoliv jeho změny. Tím se vyhnul meritornímu přezkumu rozhodnutí žalovaného, a zatížil tak své rozhodnutí i vadou nepřezkoumatelnosti. Rozsudky Nejvyššího správního soudu, na které stěžovatelka v žalobě poukazovala, připouštějí přezkum závazných stanovisek, stejně jako rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 22. 1. 2019, č. j. 29 A 114/2018  179. Právní otázka, zda lze soudně přezkoumat rozhodnutí o změně závazného stanoviska, zůstává proto podle stěžovatelky stále nezodpovězena. Krajský soud měl zohlednit, že žalovaný svým postupem porušil základní zásady právního státu. Přezkum stanoviska zahájil bezdůvodně. Překročil svou pravomoc tím, že nepřípustně provedl nové věcné posouzení a hodnocení dopadů stavebního záměru na krajinný ráz, ačkoliv byl oprávněn provést pouze přezkum zákonnosti. Rovněž zcela upřel stěžovatelce jakoukoliv možnost se k tomuto výsledku meritorního posouzení dané otázky vyjádřit. Rozhodnutí o změně stanoviska je proto zásahem, jímž se mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti stěžovatelky, neboť ta je povinna zásah záměru do svého krajinného rázu respektovat. Navíc je naprosto zřejmé, že tímto postupem dal žalovaný stavebníkovi možnost dovolávat se v budoucnu dobré víry a legitimity zásahu svého záměru do krajinného rázu. Z těchto důvodů by měly soudy připustit žalobu stěžovatelky tak, jak to učinily v případě žaloby proti zrušujícímu rozhodnutí nadřízeného orgánu i prvostupňovému rozhodnutí v režimu zákona o poskytování informací. Výsledkem jednání žalovaného je totiž rovněž maření výkonu práva stěžovatelky a znemožnění přístupu k soudu. Závěrem stěžovatelka poukázala na další vady rozhodnutí žalovaného, s nimiž se krajský soud podle jejího názoru měl vypořádat (vydání usnesení o zahájení přezkumu po uplynutí subjektivní lhůty, absence pochybností o zákonnosti závazného stanoviska magistrátu, porušení procesních práv stěžovatelky, zneužití přezkumu k vlastnímu věcnému hodnocení, nedostatečné zjištění skutkového stavu). Pro výše uvedené stěžovatelka navrhla zrušit usnesení krajského soudu i obě rozhodnutí žalovaného. [4] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s posouzením krajského soudu. Dodal, že úkon, kterým nadřízený orgán dotčeného orgánu postupem dle § 149 odst. 4 správního řádu v rámci odvolacího řízení, resp. § 149 odst. 8 správního řádu v rámci přezkumného řízení, změní závazné stanovisko, je z hlediska obsahu i formy opět závazným stanoviskem (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2015, č. j. 4 As 241/2014  30). Nejedná se o samostatný zásah do veřejných subjektivních práv či právní sféry jakýchkoliv osob. Závazné stanovisko totiž v souladu s § 149 odst. 1 správního řádu zavazuje toliko správní orgán v rámci jeho konečného rozhodnutí, nikoli konkrétní osoby, jimž by bylo určeno (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2025, č. j. 3 As 93/2024  41). Proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [5] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelka je v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. zastoupena. Poté posoudil důvodnost kasační stížnosti v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. [6] Kasační stížnost není důvodná. [7] Nejvyšší správní soud předesílá, že při odmítnutí žaloby přichází pojmově v úvahu pouze kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., jako zvláštní ustanovení ve vztahu k ostatním důvodům podle § 103 odst. 1 s. ř. s. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004  98, č. 625/2005 Sb. NSS). Nezákonnost usnesení o odmítnutí návrhu ve smyslu § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. může obecně spočívat v nesprávném posouzení procesní právní otázky soudem, nebo také v nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost či nedostatek důvodů (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2016, č. j. 6 As 2/2015  128, odst. [39]). Nejvyšší správní soud proto považoval tento důvod za důvod kasační stížnosti. [8] Jdeli o namítanou nepřezkoumatelnost napadeného usnesení pro nedostatek důvodů, jsou za nepřezkoumatelná považována zejména taková rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/200352). [9] Předmětem sporu v nyní posuzované věci je možnost soudního přezkumu rozhodnutí (a jemu předcházejícího postupu), kterým žalovaný v rámci řízení o přezkumu změnil závazné stanovisko dotčeného orgánu. Krajský soud při posouzení žaloby z hlediska její přípustnosti [§ 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] dospěl k závěru, že tato není přípustná. Právě proto již dále nezkoumal jednotlivé žalobní body, což v napadeném usnesení výslovně uvedl. Dodal, že tvrzenou nezákonnost rozhodnutí žalovaného a jeho postupu je možné přezkoumat (tedy i namítat) až v řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí správního orgánu. [10] Jeli žaloba nepřípustná, soud již jednotlivé žalobní body (mířící do zákonnosti samotného rozhodnutí o změně závazného stanoviska) nepřezkoumává. Usnesení krajského soudu proto v tomto ohledu nemůže trpět nepřezkoumatelností. [11] Jak správně konstatoval krajský soud, nepřípustnost žaloby v souzené věci vychází především z rozsudků rozšířeného senátu č. j. 2 As 75/2009  113 a č. j. 2 As 8/2018  76. V nich rozšířený senát zdůraznil, že závazná stanoviska sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti, neboť k tomu dochází až případným vydáním konečného rozhodnutí, pro něž bylo stanovisko závazným podkladem. Nejsou proto rozhodnutím dle § 67 správníh