1 Afs 226/2023 — Nejvyšší správní soud

1 Afs 226/2023- 50 - text pokračování 1 Afs 226/2023 - 57 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Filipa Dienstbiera a soudců Petra Mikeše, Lenky Krupičkové, Barbary Pořízkové, Ivo Pospíšila, Aleše Roztočila a Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobkyně: BPO Czech, s.r.o., sídlem Ve Smečkách 1258/6, Praha 1, zast. společností UNTAX, s. r. o., sídlem U Továren 256/14, Praha 10, proti žalovanému: Ministerstvo průmyslu a obchodu, sídlem Na Františku 1039/32, Praha 1, proti rozhodnutí ministra průmyslu a obchodu ze dne 14. 7. 2021, č. j. MPO 285478/21/61100/010000, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 10. 2023, č. j. 11 A 190/202177, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 10. 2023, č. j. 11 A 190/202177, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci a dosavadní průběh řízení I.1. Vymezení sporné otázky [1] Rozšířený senát posuzoval, zda přechodné ustanovení v čl. II zákona č. 25/2015 Sb., podle něhož právní vztahy vzniklé z rozhodnutí o poskytnutí dotace vydaných přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se posuzují podle zákona č. 218/2000 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, dopadá pouze na vztahy hmotněprávní, nebo taktéž na vztahy procesněprávní, a to zejména pokud jde o oprávnění podat námitky proti opatření o nevyplacení dotace, úpravu řízení a rozhodnutí o takovém opravném prostředku. I.2. Dosavadní průběh řízení [2] Žalovaný poskytl žalobkyni v roce 2010 z Operačního programu Podnikání a inovace dotaci na projekt Centrum profesionálních služeb Štětí. První čtyři etapy projektu žalobkyni proplatil. Žalobkyně žádala dne 13. 5. 2015 o proplacení poslední etapy projektu. Žalovaný však 18. 6. 2015 vydal „Oznámení o zamítnutí žádosti o platbu“, kde konstatoval, že přiznanou dotaci nelze proplatit pro nezpůsobilost nesprávně vynaložených výdajů ze strukturálních fondů Evropské unie. [3] Na základě podnětu žalovaného provedl finanční úřad u žalobkyně daňovou kontrolu. Dle zprávy o daňové kontrole ze dne 15. 3. 2016 nebylo v rozsahu daňové kontroly zjištěno porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 44 odst. 1 písm. b) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 29. 12. 2011 a ve znění účinném do 19. 2. 2015. [4] Žalobkyně se následně domáhala proplacení dotace. Žalovaný tuto žádost v roce 2016 odmítl, proti čemuž se bránila žalobkyně žalobou k Městskému soudu v Praze. Ten v roce 2020 rozhodnutí žalovaného z roku 2016 zrušil pro nepřezkoumatelnost. Protože žalovaný ve věci poté nerozhodoval, žalobkyně se bránila žalobami na ochranu proti nečinnosti a na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím v nevyplacení dotace. V průběhu řízení o nich vydal žalovaný opatření ze dne 1. 3. 2021, jímž podle § 14e rozpočtových pravidel rozhodl o dočasném nevyplacení části dotace připadající na V. etapu projektu. O námitkách proti tomuto rozhodnutí žalovaného rozhodl ministr průmyslu a obchodu dne 14. 7. 2021 v záhlaví uvedeným rozhodnutím tak, že námitky zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. [5] O žalobě proti rozhodnutí o námitkách rozhodl městský soud shora uvedeným rozsudkem tak, že výrokem I. vyslovil nicotnost rozhodnutí o námitkách a výrokem II. zrušil opatření žalovaného o nevyplacení dotace a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. [6] Oba výroky napadeného rozsudku se opírají o dílčí závěr, že žalovaný měl postupovat podle rozpočtových pravidel ve znění účinném do 19. 2. 2015. Městský soud k tomuto závěru dospěl na základě přechodného ustanovení uvedeného v čl. II zákona č. 25/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 25/2015 Sb.“). Podat námitky proti opatření o nevyplacení dotace je možné až podle § 14e rozpočtových pravidel ve znění účinném od 20. 2. 2015. Podle přechodných ustanovení zákona č. 25/2015 Sb. se však právní vztahy vzniklé z rozhodnutí o poskytnutí dotace přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona posuzují podle rozpočtových pravidel v dosavadním znění. Vzhledem k poskytnutí dotace v roce 2010 proto v této věci měly správní orgány postupovat dle rozpočtových pravidel ve znění do 19. 2. 2015. Rozhodnutí o námitkách vydaná za této situace považuje judikatura i odborná literatura za nicotná z důvodu nedostatku pravomoci rozhodovat o takovém opravném prostředku. Městský soud proto vyslovil nicotnost rozhodnutí o námitkách. Toto znění rozpočtových pravidel zároveň umožňovalo nevyplatit dotaci pouze v případě porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek. Žalovaný však odůvodňoval neposkytnutí dotace jinými důvody, které byly podle § 14e rozpočtových pravidel relevantní až ve znění účinném od 20. 2. 2015. Proto městský soud zrušil pro nezákonnost opatření o nevyplacení dotace. [7] Žalovaný (dále „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. V ní namítá v prvé řadě překvapivost prohlášení nicotnosti rozhodnutí o námitkách. Postup stěžovatele byl již dříve předmětem přezkumu správních soudů, přičemž tyto nezpochybnily možnost stěžovatele vydat opatření o nevyplacení dotace podle § 14e rozpočtových pravidel. Závěry městského soudu týkající se nicotnosti rozhodnutí o námitkách a nezákonnosti opatření stěžovatele jsou také nesprávné. Správně totiž postupoval podle § 14e rozpočtových pravidel ve znění účinném od 20. 2. 2015. Pokud přechodné ustanovení v čl. II zákona č. 25/2015 Sb. hovoří o právních vztazích vzniklých z rozhodnutí o poskytnutí dotace, je nutno rozlišovat mezi právními vztahy hmotněprávními, jež tvoří práva a povinnosti založené rozhodnutím o poskytnutí dotace, a procesněprávními, které se týkají opatření podle § 14e rozpočtových pravidel a námitkového řízení. Stěžovatel poukázal na rozsudek NSS ze dne 21. 3. 2019, č. j. 1 Afs 293/201828, Olomoucký kraj. V něm NSS uvedl, že přechodné ustanovení zákona č. 25/2015 Sb. se nepoužije v souvislosti s postupem podle § 14f rozpočtových pravidel, neboť dopadá pouze na vztahy hmotněprávní. Podle stěžovatele upravuje § 14e rozpočtových pravidel rovněž postup, a tedy řízení, tj. otázky procesní. Závěr městského soudu, že stěžovatel ve věci aplikoval nesprávnou právní úpravu, je rovněž nepřezkoumatelný. [8] Žalobkyně navrhuje kasační stížnost zamítnout. Pokud jde o namítanou překvapivost napadeného rozsudku, v žádném ze stěžovatelem odkazovaných rozsudků se městský soud nevěnoval otázce účinků čl. II zákona č. 25/2015 Sb. a otázku časové působnosti v těchto věcech posoudil chybně. Aplikační praxe opírající se o nesprávný výklad nemůže založit legitimní očekávání. [9] Co se týče použitelného znění § 14e rozpočtových pravidel, stěžovatel se nevypořádal s judikaturou uvedenou městským soudem. Polemika nad nicotností rozhodnutí ministra je však zbytečná, neboť již opatření stěžovatele je nezákonné. Ustanovení § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel nepředstavuje procesní normu, ale upravuje podmínky vzniku oprávnění poskytovatele dotaci nevyplatit. Je tedy normou hmotněprávní. Opačný závěr stěžovatel nijak nevysvětluje. II. Důvody předložení rozšířenému senátu a právní názor předkládajícího senátu [10] Předkládající senát dospěl k závěru, že pro posouzení nicotnosti rozhodnutí o námitkách je stěžejní otázkou, zda z hlediska časové působnosti byla použitelnou úpravou při rozhodování o námitkách rozpočtová pravidla ve znění do 19. 2. 2015, nebo ve znění zákona č. 25/2015 Sb. Je tudíž nutno vyložit přechodné ustanovení čl. II zákona č. 25/2015 Sb., který zavedl úpravu námitek proti opatření o nevyplacení dotace, konkrétně výraz „právní vztahy vzniklé z rozhodnutí o poskytnutí dotace“. Otázkou je, zda za takové právní vztahy považovat též právní vztahy procesněprávní, respektive práva a povinnosti procesní povahy, konkrétně oprávnění příjemce dotace podat opravný prostředek proti oznámení o nevyplacení dotace, jakož i samotnou existenci řízení a pravomoc k rozhodnutí o takovém opravném prostředku. [11] Ohledně této otázky však předkládající senát dospěl k závěru, že ji dosavadní judikatura NSS řeší rozporně. Městský soud vyšel z judikaturní linie započaté rozsudkem ze dne 17. 5. 2017, č. j. 4 Afs 60/201740, VUT v Brně I. V bodě 27 tohoto rozsudku čtvrtý senát konstatoval, že „Ačkoliv sdělení o vypořádání námitek ze dne 3. 4. 2015 bylo vydáno již za účinnosti zákona č. 25/2015 Sb., který do rozpočtových pravidel zavedl institut námitek proti rozhodnutí podle § 14e odst. 1, podle přechodného ustanovení v čl. II zákona č. 25/2015 Sb., se právní vztahy vzniklé z rozhodnutí o poskytnutí dotace vydaných přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona posuzují podle rozpočtových pravidel v dosavadním znění. … Městský soud proto věc nesprávně posoudil po právní stránce, pokud zrušil sdělení o vypořádání námitek ze dne 3. 4. 2015 a vrátil věc stěžov