1 Afs 34/2026 — Nejvyšší správní soud

1 Afs 34/2026- 58 - text  1 Afs 34/2026 - 63 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ivo Pospíšila, soudkyně Sylvy Šiškeové a soudce Petra Pospíšila v právní věci žalobkyně: obec Boršice, se sídlem Boršice 7, zastoupena Mgr. Ing. Annou Francovou, advokátkou se sídlem Údolní 567/33, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 6, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí ministra pro místní rozvoj ze dne 1. 12. 2023, č. j. MMR72469/202326, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 2. 2026, č. j. 9 A 17/202472, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 2. 2026, č. j. 9 A 17/202472, se zrušuje. II. Rozhodnutí ministra pro místní rozvoj ze dne 1. 12. 2023, č. j. MMR72469/202326, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační stížnosti v celkové výši 24 940 Kč k rukám zástupkyně žalobkyně Mgr. Ing. Anny Francové, advokátky, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] V projednávané věci se Nejvyšší správní soud zabýval změnou závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku [§ 222 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění účinném do 15. 7. 2023 (dále jen „ZZVZ“)], konkrétně prodloužením termínu realizace v důsledku komplikace stavebního záměru a stavebních prací. Věnoval se zejména podřazení změny pod pojem podstatná změna, vztahu citovaného ustanovení a smluvních ujednání a určení rozhodné okolnosti, vůči které se hodnotí předvídatelnost potřeby změny (§ 222 odst. 6 ZZVZ). [2] Žalobkyně je příjemkyní dotace z Integrovaného regionálního operačního programu poskytnuté žalovaným na projekt Přístavba odborných a kmenových učeben včetně zajištění bezbariérového přístupu budovy ZŠ F. Horenského v Boršicích. Realizaci projektu zadala jako veřejnou zakázku a nejzazší termín dokončení díla stanovila ve smlouvě uzavřené s dodavatelem na 30. 9. 2021. V průběhu uskutečňování stavebního záměru ovšem vyvstalo několik problémů, které vedly k postupnému prodlužování tohoto termínu. Šlo o potřebu podbetonovat a vyztužit základy některých stavebních objektů, vyřešit vysokou hladinu spodní vody a staticky zajistit trámy v nadzemním podlaží. Konečný termín dokončení díla tak byl třemi dodatky ke smlouvě posunut na 24. 7. 2022. [3] Řídicí orgán operačního programu posoudil posunutí termínu jako rozporné s pravidly pro změny závazků ze smlouvy na veřejnou zakázku (§ 222 ZZVZ), což představuje porušení § 14e odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla). Proto rozhodl o nevyplacení části dotace ve výši 25 % (tj. 4 583 463 Kč). Za problematické označil dvě skutečnosti. Zaprvé prodloužení termínu dokončení veřejné zakázky označil za podstatnou změnu závazku. Podle zadávací dokumentace a následně uzavřené smlouvy byl totiž termín realizace stanovený jako nepřekročitelný a zároveň bylo ujednáno, že vícepráce do rozsahu 10 % hodnoty zakázky (přičemž sporné změny dosahovaly hodnotu 5,41 % z ceny zakázky) nebudou mít vliv na termín dokončení. Zadruhé uvedl, že posunutím termínu došlo ke změně ekonomické rovnováhy, protože žalobkyně se tím vzdala smluvní pokuty za prodlení, která by jí jinak náležela. Podané námitky žalovaný napadeným rozhodnutím zamítl. [4] Následně podanou žalobu zamítl městský soud napadeným rozsudkem. Shledal, že termín dodání včetně sankce za jeho případné nedodržení je jeden ze zásadních parametrů veřejné zakázky a je významný pro potenciální dodavatele při úvahách, zda podat nabídku a za jakých podmínek. Termín byl vymezen závazně a určité vícepráce byly předvídány a promítnuty již do původně stanovené doby plnění. Prodloužení termínu proto podle městského soudu představovalo podstatnou změnu (body 33 až 40 a 45 napadeného rozsudku), která mohla ovlivnit i okruh potenciálních dodavatelů (body 41 až 43 tamtéž). Za relevantní nepovažoval ani žalobkyní tvrzenou objektivní potřebu, jelikož si při zadání nevyhradila možnost změny termínu dodání (bod 44 tamtéž). [5] Obdobné závěry učinil městský soud i ke smluvní pokutě za prodlení. Dříve, než se vybraný dodavatel mohl dostat do prodlení s plněním, žalobkyně termín dokončení díla opakovaně změnila. Tím také připustila podstatnou změnu, která mohla ovlivnit výběr dodavatele (body 50 až 53 napadeného rozsudku). Městský soud tak shledal, že nevyplacení části dotace bylo oprávněné (bod 54 tamtéž). II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného II.a Kasační stížnost [6] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností, v níž navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. [7] Stěžovatelka předně brojila proti posouzení změny termínu dokončení stavby. S ohledem na průběh zadávacího řízení měl vybraný dodavatel na předání dokončené stavby jeden rok od podpisu smlouvy. Podstatná změna by byla dána pouze tehdy, pokud by byl tento časový rámec překročen. K tomu však podle jejího názoru nedošlo. Změny, které v průběhu uskutečnění ovlivnily termín dokončení díla, byly vyvolány objektivními okolnostmi a vedly k prodloužení realizace přibližně o jeden rok. Po tuto dobu však byly práce přerušeny na základě rozhodnutí stavebního úřadu. Stěžovatelka současně poukázala na to, že šlo o dříve nepředvídané skutečnosti, které zásadně komplikovaly výstavbu, nebyly způsobeny zhotovitelem a k řešení bylo nutné vést dodatečná řízení před stavebním úřadem. Takové překážky měly podle § 2627 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, za následek přerušení lhůty pro dokončení díla, z čehož dovozuje, že nedošlo k jejímu prodloužení. Městský soud i žalovaný pochybili, pokud podstatnou změnu závazku shledali pouze na základě posunu data předání bez ohledu na hodnocení důvodu takového posunu. S tímto posunem data dokončení by se totiž potýkal jakýkoliv dodavatel. [8] Klíčovou otázkou dle stěžovatelky je, zda mohla změnu termínu vyloučit prostřednictvím smluvního ujednání. Podle zadávací dokumentace a smlouvy sice vícepráce do 10 % ceny zakázky neměly ovlivnit termín dokončení, avšak právní úprava veřejných zakázek obsahuje kogentní normy, od nichž se nelze smluvně odchýlit. Stěžovatelka proto mohla termín dokončení prodloužit z nepředvídatelných důvodů, a to i přesto, že související vícepráce nepřesáhly limit uvedený ve smlouvě. Současně zdůraznila, že dané ujednání mělo dopadat pouze na drobné vícepráce, což v projednávaném případě neplatilo. [9] Výklad smlouvy, který provedl městský soud, podle stěžovatelky odporuje dalším ustanovením smlouvy, obecným pravidlům výkladu smluv i skutečné vůli smluvních stran. Nezohledňuje rovněž institut změny okolností a právo na obnovení jednání o smlouvě podle soukromého práva. [10] Dále stěžovatelka uvedla, že městský soud ve svém hodnocení nedostatečně zohlednil možné výjimky v § 222 odst. 4 až 7 ZZVZ. Zaměřil se totiž zejména na obecnou definici podstatné změny a pominul, že uvedené výjimky nevyžadují jejich předchozí vyhrazení v zadávací dokumentaci. [11] Konečně stěžovatelka namítala nesprávné posouzení změn u smluvní pokuty. Připomněla, že zhotovitel se do prodlení kvůli přerušení lhůty pro dokončení díla nedostal. Žádný smluvní dodatek navíc smluvní pokutu nevyloučil, dané ustanovení zůstalo beze změn. Totožně jako v případě posunutí termínu dokončení se i zde městský soud dostatečně nezabýval naplněním možných výjimek. Má proto celkově za to, že nebyl dán důvod pro nevyplacení části dotace. II.b Vyjádření žalovaného [12] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že uplatněné námitky v podstatě opakují již dříve vznesené argumenty. Odkazy na soukromoprávní úpravu považuje za nepřiléhavé, neboť podstatné je posouzení, zda stěžovatelka splnila podmínky pro změnu závazku podle ZZVZ. [13] Termín dokončení díla je jedním ze základních parametrů, který může ovlivnit okruh potenciálních dodavatelů. Jeho následná změna proto může mít dopad na hospodářskou soutěž. V projednávané věci došlo ke změně původně pevně stanoveného termínu přibližně o deset měsíců, což představuje podstatnou změnu závazku. Stěžovatelka pomíjí, že již samotné zadávací podmínky byly nastaveny nevhodně. Kasační stížnost proto navrhl zamítnout. III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu [14] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je projednatelná. Následně přezkoumal rozsudek městského soudu v rozsahu důvodů uplatněných v kasační stížnosti, včetně důvodů, ke kterým je povinen přihlížet z úřední povinnosti [§ 109 odst. 3 a 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)]. Kasační stížnost je důvodná. III.a K možnosti aplikace § 222 ZZVZ [15] Stěžovatelka předně namítala, že úprava § 222 ZZVZ je kogentní, pročež se od ní nelze smluvně odchýlit. Smluvní ujednání o vícepracích ta