2 As 137/2025 — Nejvyšší správní soud

2 As 137/2025- 37 - text  2 As 137/2025 - 41 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Sylvy Šiškeové a soudců Tomáše Kocourka a Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: Beta Real Estate CZ k.s., se sídlem Obchodní zóna 266, Otvice, zast. Mgr. Ondřejem Kurkou, advokátem se sídlem nám. Republiky 679/5, Opava, proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 1191/40a, Olomouc, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 1. 2024, č. j. KUOK 1203/2024, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci ze dne 29. 4. 2025, č. j. 65 A 31/202430, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobkyně získala společné povolení (dále též „povolení“) na stavbu reklamního pylonu, tedy vysokého reklamního poutače umístěného v chodníku obchodní zóny v Zábřehu. Pylon však v rozporu s povolením posunula o 2,8 m blíže chodníku tak, že jeho patka je umístěna na střed ve vodicím pruhu přechodu pro chodce, a navíc má špatnou orientaci kolmo k hlavní komunikaci. [2] Městský úřad v Zábřehu shledal rozhodnutím ze dne 14. 12. 2022 žalobkyni vinnou z přestupku podle § 178 odst. 2 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), a uložil jí pokutu ve výši 100 000 Kč a povinnost nahradit náklady řízení v paušální výši 1 000 Kč. Přestupku se žalobkyně dopustila tím, že stavbu reklamního pylonu provedla v rozporu se souhlasem stavebního úřadu. [3] Žalovaný na základě odvolání žalobkyně zrušil rozhodnutí městského úřadu a věc mu vrátil k dalšímu řízení, neboť městský úřad nesprávně právně kvalifikoval přestupkové jednání. Žalobkyně totiž provedla stavbu v rozporu s povolením, nikoli v rozporu se souhlasem. Žalovaný dodal, že od určení správné skutkové podstaty se odvíjí i výše pokuty. Městskému úřadu také vytkl, že v rozhodnutí ze dne 14. 12. 2022 přesvědčivě neodůvodnil výši uložené pokuty. [4] Rozhodnutím ze dne 7. 8. 2013 shledal městský úřad žalobkyni vinnou z přestupku podle § 178 odst. 2 písm. g) stavebního zákona, neboť provedla stavbu reklamního pylonu v rozporu se společným povolením. Za to jí uložil pokutu ve výši 150 000 Kč a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč. [5] Také proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání. Žalovaný částečně změnil text výrokové části rozhodnutí městského úřadu ze dne 7. 8. 2023 co do upřesnění umístění stavby a ve zbytku toto rozhodnutí potvrdil. Dospěl mj. k závěru, že zvýšení pokuty je po změně právní kvalifikace přestupku adekvátní a řádně odůvodněné. [6] Proti rozhodnutí žalovaného se žalobkyně bránila u Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci, který žalobu zamítl. Krajský soud shledal, že jednání žalobkyně bylo řádně zjištěno a naplnilo skutkovou podstatu přestupku. Uložený trest není nepřiměřený a správní orgány při jeho stanovení neporušily zásadu zákazu reformationis in peius. II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [7] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) v kasační stížnosti namítla, že její jednání nenaplnilo znaky skutkové podstaty přestupku podle § 178 odst. 2 písm. g) stavebního zákona. Toto ustanovení totiž používá pojem provedení stavby, nikoli pouhé provádění. [8] Právní názor krajského soudu, že daný přestupek není poruchovým deliktem, odporuje jeho vlastní rozhodovací praxi (rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 20. 8. 2020, č. j. 22 A 64/201932). Krajský soud tak porušil zásadu předvídatelnosti soudních rozhodnutí (stěžovatelka odkázala na nález Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2170/08). Podle stěžovatelky jde navíc o ohrožovací delikt, který je spáchán tím, že stavba je v podobě, kdy je možné ji ke sledovanému účelu bezpečně užívat. Napadený rozsudek je tedy nepřezkoumatelný. [9] Krajský soud dále dovodil připravenost stavby k užívání z provedeného testu funkčnosti pylonu. Podle stěžovatelky ze stavebního deníku není zřejmé, jaké funkčnosti se zkouška týkala. Důležité je, že stavba stále nemá dokončené všechny úpravy, které předpokládá společné povolení (především lightboxy s nápisy). [10] Stěžovatelka dále namítá, že protokol o ohledání na místě byl procesně nepoužitelný. Využila totiž svého práva odepřít ohledání ve smyslu § 54 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, což správní orgány nezohlednily. Krajský soud v bodě 26 svého rozsudku nepřiléhavě odkazuje na rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 20. 5. 2019, č. j. 9 A 3/201683, a ze dne 21. 9. 2016, č. j. 5 A 130/2012117. Závěry o přípustnosti provedení ohledání proti vůli obviněného se neuplatní, protože les (o který šlo v rozsudku č. j. 5 A 130/2012117 – pozn. NSS) je veřejně přístupným místem, zatímco oplocené staveniště nikoli. Druhý odkazovaný rozsudek se pak nezabývá ohledáním, ale kontrolní prohlídkou. Stěžovatelka zdůraznila, že stavební úřad musel pro provedení ohledání svémocně překonat oplocení, a to bez souhlasu stavebního podnikatele (společnosti RAVAFOL CZ s.r.o.), který je odpovědný za zabezpečení stavby. [11] Stěžovatelka se dále brání proti zvýšení pokuty druhým rozhodnutím městského úřadu vydaným poté, co jeho první rozhodnutí zrušil žalovaný. Odlišný náhled na zásadu zákazu reformationis in peius v trestním právu a správním právu trestním podle stěžovatelky může být v rozporu s ústavním pořádkem. Krajský soud měl buď věc vyložit ústavně konformně, nebo tuto otázku předložit Ústavnímu soudu. Stěžovatelka odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu (NSS) ze dne 8. 1. 2009, č. j. 1 Afs 140/200877, č. 1792/2009 Sb. NSS, podle něhož není judikatura kasačního soudu nutně neměnná. Dále poukázala na rozsudek NSS ze dne 23. 1. 2014, č. j. 2 Afs 67/201353, který jde proti většinovým závěrům a z nějž plyne, že zákaz reformationis in peius by se měl vztahovat na řízení jako celek. Soudy a správní orgány mají tuto zásadu aplikovat analogicky jako v trestním právu. Pokud přestupkové právo poskytuje nižší standard ochrany, měl by tuto úpravu posoudit Ústavní soud. [12] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se jedná o ohrožovací a trvající delikt. V opačném případě by se stavebník mohl vyhýbat postihu pouhým tvrzením, že stavba ještě není kompletně dokončena. Krajský soud neporušil zásadu předvídatelnosti soudních rozhodnutí. [13] V otázce použitelnosti důkazu protokolem z ohledání na místě se žalovaný ztotožnil se závěry krajského soudu. K zásadě zákazu reformationis in peius žalovaný uvedl, že městský úřad zvýšil ve druhém rozhodnutí o přestupku pokutu oprávněně, a to především kvůli změně právní kvalifikace a následnému doplnění dokazování. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem [14] Kasační stížnost je přípustná a projednatelná, není však důvodná. [15] NSS úvodem konstatuje, že napadený rozsudek je přezkoumatelný. Krajský soud se řádně zabýval všemi žalobními námitkami. Kasační soud dále z pohledu kasačních námitek posoudí, zda je toto vypořádání také věcně správné. III. 1 Skutková podstata přestupku byla naplněna [16] V první kasační námitce se stěžovatelka věnuje vlastní skutkové podstatě přestupku. Tvrdí, že stavbu ještě neprovedla, a není tudíž přestupkově odpovědná. Zabývá se i tím, zda je přestupek, který je jí kladen za vinu, deliktem poruchovým, nebo ohrožovacím. [17] Podle § 178 odst. 1 písm. g) stavebního zákona fyzická, právnická nebo podnikající fyzická osoba se jako stavebník dopustí přestupku tím, že provede stavbu v rozporu se stavebním povolením nebo společným povolením (…)“ (důraz zde i dále přidal NSS). [18] Stěžovatelka ve svém výkladu zdůrazňuje právní úpravu účinnou do 31. 12. 2012. Podle tehdejšího § 178 odst. 3 písm. c) stavebního zákona platilo, že stavebník se dopustí přestupku tím, že provádí novou stavbu v rozporu se stavebním povolením (§ 115), veřejnoprávní smlouvou (§ 116) nebo certifikátem autorizovaného inspektora (§ 117). [19] Mezi účastníky není sporu o tom, zda stěžovatelka vystavěla reklamní pylon na jiném místě, než jí povolil stavební úřad, ale o tom, zda je tím založena její přestupková odpovědnost. NSS se ztotožnil se závěrem krajského soudu, podle něhož je stěžovatelka za přestupek odpovědná, a to z následujících důvodů. [20] Krajský soud se tím, kdy již lze mít za to, že stavebník provede stavbu, podrobně zabýval v bodech 1019 svého rozsudku. Vyjádřil se i ke změně formulace skutkové podstaty s účinností od 1. 1. 2013, která spočívala ve změně nedokonavého slovesa provádět za dokonavé sloveso provést. Podle krajského soudu bylo úmyslem zákonodárce nadále přestupkově nepostihovat pouhé zahájení stavební činnosti v rozporu s povolením. Krajský soud však vysvětlil, že to nebyl stěžovatelčin případ, neboť její stavba v době, kdy ji správní orgány shledaly přestupkově odpovědnou, již byla ve stavu prakticky způsobilém k užívání. V takovém případě byla naplněna objektivní