2 As 191/2024 — Nejvyšší správní soud

2 As 191/2024- 55 - text  2 As 191/2024 - 61 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Evy Šonkové a soudců Tomáše Kocourka a Sylvy Šiškeové v právní věci žalobkyně: České dráhy a.s., se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře ze dne 20. 8. 2019, čj. UPDI2326/19/KP, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 8. 2024, čj. 6 A 112/202351, ve znění opravného usnesení ze dne 30. 10. 2025, čj. 6 A 112/202366, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 8. 2024, čj. 6 A 112/202351, ve znění opravného usnesení ze dne 30. 10. 2025, čj. 6 A 112/202366, se ruší. II. Rozhodnutí předsedy Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře ze dne 20. 8. 2019, čj. UPDI2326/19/KP, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o žalobě a o kasační stížnosti celkem 8 000 Kč, a to do 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku. IV. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě ani o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Univerzita Pardubice jako nezávislý přídělce společně se žalobkyní jako provozovatelkou dráhy vydaly podle § 33 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, „Prohlášení o dráze celostátní a o veřejně přístupných vlečkách provozovaných společností České dráhy, a.s. (JŘ 2018/2019) ve znění aktualizovaném k 5. 11. 2018 č.j. sddf/0028/18 (DFJP) a č.j. 59306/2017 (ČD)“ (dále též Prohlášení 2019). [2] Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře provedl přezkum z moci úřední a podle § 34e odst. 3 zákona o dráhách rozhodl mimo jiné o tom, že čl. II, čl. III odst. 1 a 2 a čl. IV Přílohy č. 1 Prohlášení 2019 jsou v rozporu s § 33 odst. 3 písm. k) téhož zákona. Zároveň zakázal tato ustanovení po uplynutí lhůty 90 dnů od právní moci rozhodnutí používat. Přídělce a žalobkyně podali proti rozhodnutí rozklady, které předseda Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře (právní předchůdce nynějšího žalovaného, dále též jen Úřad) zamítl a rozhodnutí ve výroku II. týkajícím se shledaného rozporu se zákonem o dráhách potvrdil. [3] Žalobkyně brojila proti rozhodnutí předsedy Úřadu žalobou k Městskému soudu v Praze, který ji shora označeným rozsudkem (městský soud, napadený rozsudek) zamítl. Městský soud považoval žalobu za nedostatečně oponující závěrům správního orgánu, proto nehledal pro jeho správné závěry originální vyjádření. Převzal a souhlasně citoval pasáž napadeného rozhodnutí, podle níž je povinnou součástí prohlášení o dráze podle § 33 odst. 3 písm. k) zákona o dráhách vzorový návrh ujednání o sankčních platbách, například za narušení provozování drážní dopravy či další pochybení, nikoli jiné sankce. Z názvu Přílohy č. 1 Prohlášení 2019 vyplývá, že obsahuje sankční platby podle § 33 odst. 3 písm. k) zákona o dráhách, nikoli jiné sankce. Sankční platby vycházející z § 33 odst. 3 písm. k) zákona o dráhách jsou povinnou součástí prohlášení o dráze, a obsah přílohy proto musí odpovídat jejímu nadpisu, jenž má vystihovat povahu upravených sankcí. Nadpisy tvoří osnovu textu a jejich funkcí je poskytnout adresátům představu o obsahu následující části. Pokud si dopravce přečte pouze nadpis (nadpis kapitoly), musí být schopen získat alespoň rámcovou představu o celém textu, v opačném případě je uváděn v omyl. Jsouli proto pod nadpisem odkazujícím na sankční platby uvedeny jiné sankce, nejde o sankční platby za narušení provozování drážní dopravy a takový text je zavádějící. Aby vztahy upravené v prohlášení o dráze představovaly právní jednání ve smyslu § 553 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, musí být jeho obsah určitý a srozumitelný, přičemž musí být možné jej zjistit alespoň výkladem. Neníli tomu tak, prohlášení o dráze nesplňuje požadavky § 33 odst. 1 zákona o dráhách. Sankce, které nejsou sankčními platbami podle § 33 odst. 3 písm. k) zákona o dráhách, avšak jsou takto označeny, jsou s tímto zákonem v rozporu. [4] Dále městský soud souhlasně citoval pasáž napadeného rozhodnutí, podle níž není Úřad při rozhodování o souladu prohlášení o dráze se zákonem o dráhách vázán žádnými lhůtami, ve kterých by musel zahájit řízení z úřední povinnosti. Úřad nemá povinnost posuzovat soulad prohlášení o dráze před nabytím platnosti jízdního řádu, zvláště když lze prohlášení o dráze kdykoli měnit, a to i v průběhu jeho platnosti. Zásah Úřadu přitom nepředstavuje zásah do právní jistoty dopravců ani provozovatele dráhy či přídělce, neboť je v zájmu všech těchto subjektů, aby prohlášení o dráze bylo v souladu se zákonem o dráhách. Nelze podporovat stav, kdy je prohlášení o dráze v rozporu se zákonem a provozovatel dráhy nebo přídělce si nepřejí změnu. Povinnost zahájit řízení v určité lhůtě nevyplývá ani z unijního práva. [5] Prohlášení o dráze lze podle městského soudu považovat za veřejnou nabídku ve smyslu § 1780 až § 1784 občanského zákoníku. V prohlášení o dráze musí být uvedeny sankční platby vycházející z § 33 odst. 3 písm. k) zákona o dráhách, jsou tedy jeho povinnou součástí. Prohlášení o dráze činí přídělce/provozovatel, přičemž jeho členění může mít vliv na význam nebo výklad jednotlivých ujednání v konkrétní pasáži prohlášení o dráze. Rozčleníli přídělce/provozovatel prohlášení o dráze na jednotlivé pasáže a určitou z nich označí tak, že lze očekávat, že bude obsahovat vzorový návrh obligatorních sankcí, je podle soudu namístě, aby tato pasáž svému označení odpovídala, a obsahovala tedy pouze vzorový návrh obligatorních sankcí vznikajících ze zákona. Jestliže přídělce/provozovatel takto nepostupoval a do příslušné pasáže zařadil také návrh fakultativních sankcí, mohl tímto zavádějícím postupem uvést dopravce v omyl ohledně povahy sankcí. Návrh fakultativních sankcí v posuzovaném prohlášení o dráze je způsobilý vyvolat dojem, že se jedná o obligatorní součást prohlášení o dráze. Dopravce ve výsledku obdržel nejasný návrh, který zavádějícím způsobem evokoval, že příslušný návrh sankce není pouhým požadavkem navrhovatele, nýbrž zákonnou podmínkou provozování drážní dopravy na dané dráze. [6] Úřad neposuzoval věcný soulad fakultativních smluvních pokut se zákonem o dráhách, jak naznačovala žalobkyně, ale zařazení návrhu fakultativní sankce mezi sankce obligatorní, což je v rozporu s požadavkem transparentnosti. Tím žalobkyně skrytě posílila svoji pozici vůči dopravci. Městský soud odkázal na důvodovou zprávu k zákonu č. 319/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, podle níž je prohlášení o dráze určitou veřejnou nabídkou, popřípadě souborem smluvních podmínek provozovatele dráhy, o nichž nelze vyjednávat, a to s ohledem na zajištění požadavků transparentnosti a nediskriminace. K námitce žalobkyně, že nikoho nediskriminovala, městský soud konstatoval, že to by nebylo dostačující, neboť formulovala prohlášení o dráze, aniž respektovala pravidla sloužící jako základní interpretační vodítka pro řádné pochopení veřejné nabídky zájemcem. [7] K druhému žalobnímu bodu namítajícímu pozdní zahájení řízení městský soud uvedl, že státní dozor Úřadu není koncipován jako předběžná kontrola ani jako kontrola na povolovací či schvalovací bázi. Postup podle § 34e zákona o dráhách je proto možný i v průběhu platnosti jízdního řádu. Tomu odpovídá i znění čl. 27 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. listopadu 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/2370 ze dne 14. prosince 2016, kterou se mění směrnice 2012/34/EU, pokud jde o otevření trhu vnitrostátních služeb v přepravě cestujících po železnici a správu a řízení železniční infrastruktury a Rozhodnutí Komise v přenesené pravomoci (EU) 2017/2075 ze dne 4. září 2017, kterým se nahrazuje příloha VII směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (směrnice 2012/34), který předpokládá možnost aktualizace prohlášení o dráze podle potřeby; na to reaguje § 33 odst. 5 zákona o dráhách. Úřad v napadeném rozhodnutí stanovil přiměřenou devadesátidenní lhůtu k nápravě rozporu prohlášení o dráze s požadavky zákona. Námitka zásahu do práv dopravců proto není důvodná. [8] I když § 34e odst. 1 zákona o dráhách opravňuje Úřad přezkoumávat soulad prohlášení o dráze „s tímto zákonem“, je třeba toto ustanovení vykládat v souladu se směrnicí 2012/34, která Úřadu svěřuje pravomoc aplikovat také unijní právo. Obdobně lze pravomoc Úřadu aplikovat unijní právo dovodit z § 58 odst. 1 zákona o dráhách, podle něhož Úřad vykonává státní dozor nad dodržováním povinností stanovených tímto zákonem, jakož i jinými právními předpisy a mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu, v oblasti drah. Napadené r