22 Afs 257/2025 — Nejvyšší správní soud

22 Afs 257/2025- 71 - text  22 Afs 257/2025-78 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Jana Kratochvíla a Tomáše Foltase, v právní věci navrhovatelky: Wienerberger s.r.o., se sídlem Plachého 388/28, České Budějovice, zastoupená JUDr. Janou Fuksovou, advokátkou se sídlem Pobřežní 648/1a, Praha 8, proti odpůrkyni: Obec Řepov, se sídlem Řepov 36, zastoupená Mgr. Ing. Annou Francovou, advokátkou se sídlem Údolní 567/33, Brno, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy č. 1, kterým se stanoví místní koeficient daně z nemovitých věcí pro vymezené nemovité věci, vydaného usnesením zastupitelstva odpůrkyně ze dne 24. 6. 2024, č. OUR/2024/54, o kasační stížnosti navrhovatelky proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 2. 10. 2025, čj. 41 A 60/2025-83, takto: I. Kasační stížnost s e zamítá. II. Navrhovatelka je povinna zaplatit odpůrkyni na náhradě nákladů řízení částku 6 135 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám Mgr. Ing. Anny Francové, advokátky. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Nejvyšší správní soud se zabýval zejména tím, zda je opatření obecné povahy, kterým obec stanovila místní koeficient pro vymezené nemovité věci podle § 12 odst. 1 písm. b) zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitých věcí, přezkoumatelné. Konstatoval obecnou zdrženlivost při přezkumu tohoto opatření obecné povahy. Obec však musí odůvodnit, proč a jak vybrala konkrétní nemovitosti, aby šlo přezkoumat, že výběr není diskriminační nebo výsledkem libovůle. V tomto konkrétním případě soud dospěl k závěru, že opatření přezkoumatelné je. [2] Navrhovatelka je obchodní korporací zabývající se výrobou a prodejem systému stavebních materiálů pro výstavbu zejména rodinných a bytových domů. Na území odpůrkyně má průmyslový areál, ve kterém vyrábí stavebniny. [3] Zastupitelstvo odpůrkyně vydalo dne 24. 6. 2024 opatření obecné povahy. Stanovilo jím místní koeficient daně z nemovitostí ve výši 5,0 pro vymezené nemovité věci. Tento zvýšený místní koeficient zatížil i nemovité věci ve vlastnictví navrhovatelky. Vydání opatření obecné povahy bylo odůvodněné snahou odpůrkyně získat kompenzaci za zvýšenou ekologickou zátěž způsobenou výrazným zatížením celého jejího území průmyslovou výrobou. Ta s sebou přináší zatížení životního prostředí v podobě nákladní dopravy, hluku, prašnosti, dopravní zácpy kamionů v intravilánu, zamezení přístupových cest pro integrovaný záchranný systém, opotřebení pozemních komunikací a další negativní externality. Stanovení místního koeficientu tak mělo kompenzovat dopady průmyslové výroby a provozu a ekologické zatížení vzniklé průmyslovou výrobou. Získané prostředky by odpůrkyně použila na zmírnění dopadů průmyslového zatížení, například pro opravy obecních komunikací. K tomuto řešení odpůrkyně přistoupila i s ohledem na zásadu „znečišťovatel platí“. Zvýšeným místním koeficientem zatížila pozemky, zdanitelné stavby a jednotky, které se podle platného a účinného územního plánu odpůrkyně nachází celé buď v plochách s názvem plochy výroby a skladování, přičemž hlavní využití těchto ploch je stanovené jako plochy výrobních areálů lehkého průmyslu, jejichž negativní vliv nad přípustnou mezi nepřekračuje hranice areálu, anebo v plochách s názvem plochy smíšené výrobní, s hlavním využitím pozemky nespecifikovaných forem výroby a skladování. Konkrétní seznam nemovitých věcí uvedla odpůrkyně v příloze č. 1 k opatření obecné povahy. Vydané opatření obecné povahy tak dopadlo na veškeré plochy v obci, které lze podle územního plánu odpůrkyně využít k výrobě (a skladování) s rušným nebo hygienicky závadným provozem s nadměrnou produkcí hluku, prachu, pachu apod. Fakticky se jednalo o nemovité věci celkem čtyř průmyslových areálů. [4] Navrhovatelka podala u krajského soudu návrh na zrušení opatření obecné povahy. Namítala, že opatření obecné povahy je nedostatečně odůvodněné, neproporcionální a diskriminační. [5] Krajský soud návrh na zrušení opatření obecné povahy zamítl. [6] Krajský soud při posuzování věci nejprve obecně vyložil východiska, na základě kterých opatření obecné povahy přezkoumal. Uvedl, že vydání opatření obecné povahy podle § 12 odst. 1 písm. b) zákona o dani z nemovitých věcí spadá pod samostatnou působnost obce. Analogicky tak lze vyjít z judikatury vztahující se k přezkumu územně plánovací dokumentace. Z té se podává, že v případě přezkumu právního aktu vydaného v samostatné působnosti obce mají být soudy zdrženlivé. V této souvislosti poukázal též na závěry judikatury k přezkumu daňových předpisů. I z té vyplývá, že by soudy při přezkumu takových předpisů měly být zdrženlivé a toliko ochraňovat před excesy. [7] Při zohlednění uvedených východisek dospěl k závěru, že odůvodnění opatření obecné povahy je sice stručné a obecné, nicméně lze si na jeho základě udělat představu, jaké cíle odpůrkyně sledovala, a proč zatížila zrovna vymezené nemovité věci. Z kontextu je podle krajského soudu možné dovodit, že se jedná o pozemky, zdanitelné stavby a jednotky, v rámci kterých provozují svou činnost původci externalit negativně ovlivňujících životní prostředí. Zvýšením místního koeficientu se odpůrkyně snažila získat peněžní prostředky na kompenzaci negativních vlivů. Takové odůvodnění je podle krajského soudu dostačující a přezkoumatelné. Krajský soud dále poznamenal, že opatření obecné povahy vycházelo z územního plánu a logické argumentace, že výroba v průmyslových areálech produkuje negativní externality. [8] K námitce proporcionality opatření obecné povahy krajský soud uvedl, že mu nepřísluší ji hodnotit. Navrhovatelka totiž zůstala nečinná v procesu pořizování opatření obecné povahy a krajský soud nemůže hodnotit proporcionalitu opatření obecné povahy jako první. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu krajský soud dodal, že přiměřeností by se mohl zabývat pouze v případě, že by byl zásah do vlastnického práva značný (blížící se vyvlastnění) a zjevný již v průběhu pořizovaní opatření obecné povahy. O takovou situaci se ale podle krajského soudu v posuzované věci nejednalo. [9] Krajský soud ani neshledal, že by opatření obecné povahy bylo diskriminační. Odpůrkyně se zaměřila na průmyslové areály, mezi které patří i pozemky navrhovatelky. K argumentaci navrhovatelky jinými podnikatelskými subjekty dodal, že není relevantní. Nejedná se totiž o subjekty srovnatelné s navrhovatelkou. [10] Důkazy, které navrhovala navrhovatelka, krajský soud neprovedl. Jednalo se o důkazy, jejichž prostřednictvím se dokazování neprovádí, nebo byly nadbytečné. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření účastníků [11] Navrhovatelka (stěžovatelka) se proti rozsudku krajského soudu bránila kasační stížností. Namítala, že: - Rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný a vnitřně rozporný. - Krajský soud nesprávně zjistil skutkový stav, protože neprovedl navrhované důkazy. - Krajský soud měl posoudit proporcionalitu a diskriminační povahu opatření obecné povahy i přes procesní pasivitu stěžovatelky v řízení o přijetí opatření obecné povahy. - Krajský soud nesprávně posoudil otázku přezkoumatelnosti opatření obecné povahy. Při posuzování opatření obecné povahy vydaného podle § 12 odst. 1 písm. b) zákona o daních z nemovitých věcí nelze vycházet z judikatury k územním plánům. [12] Odpůrkyně ve vyjádření uvedla, že rozsudek krajského soudu považuje za správný a přezkoumatelný. Stěžovatelka ostatně se závěry krajského soudu polemizuje. Dále odpůrkyně poznamenala, že stěžovatelka nepodala proti návrhu opatření obecné povahy námitky ani připomínky, a to aniž by jí v tom cokoliv bránilo. Krajský soud proto postupoval správně, pokud se blíže nezabýval proporcionalitou opatření obecné povahy. Odpůrkyně je též toho názoru, že krajský soud zjistil skutkový stav dostatečně. Odůvodnění opatření obecné povahy je podle názoru odpůrkyně přezkoumatelné. Zdůvodnila jej sice obecně, ale opřela se přitom o notoriety, které nebylo nutné blíže prokazovat. Jedná se zejména o skutečnost, že velké průmyslové areály zatěžují životní prostředí produkcí negativních externalit. [13] Stěžovatelka v replice namítala, že notoriety z ničeho nevyplývají. Odpůrkyně neprovedla žádnou studii a vznik negativních externalit nemá ani blíže zdokumentovaný. Krajský soud tak opřel rozhodnutí o skutečnosti, které v řízení nebyly prokázány. Dále stěžovatelka zopakovala, že krajský soud měl posoudit proporcionalitu opatření obecné povahy. Odpůrkyně se totiž dopustila závažného pochybení. Opatřením obecné povahy fakticky stanovila dva místní koeficienty. Stěžovatelku zatížila vyšším místním koeficientem, a to aniž by svůj postup blíže zdůvodnila (zejména ve vztahu k jiným, nezatíženým podnikatelským subjektům působícím na území odpůrkyně). III. Posouzení Nejvyšším správním soudem III.a Rozsudek krajského soudu je přezkoumatelný [14] Stěžovatelka krajskému soudu v prvé řadě vytýká příliš obecné vypořádání žalobních námitek. Dále spatřuje nepřezkoumatelnost v tom, že krajský