22 As 213/2025 — Nejvyšší správní soud

22 As 213/2025- 66 - text  22 As 213/2025 - 69 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Jana Kratochvíla a Tomáše Foltase, v právní věci žalobkyně: Fakultní nemocnice Královské Vinohrady, se sídlem Šrobárova 1150/50, Praha 1, zastoupená JUDr. Jindřichem Vítkem, Ph.D., advokátem se sídlem Anny Letenské 34/7, Praha 2, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 15. 12. 2023, čj. ÚOHS49596/2023/162, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 16. 9. 2025, čj. 31 Af 6/2024119, takto: I. Kasační stížnost s e zamítá. II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 6 135 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí k rukám jejího zástupce JUDr. Jindřicha Vítka, Ph.D., advokáta. Odůvodnění: I. Vymezení věci a předchozí průběh řízení [1] Nejvyšší správní soud se v tomto rozsudku zabýval tím, zda a za jakých podmínek může, s ohledem na zásadu procesní ekonomie, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže při ukládání sankce za přestupek vyjít z alternativní horní hranice 20 mil. Kč stanovené v § 268 odst. 2 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, a nezjišťovat okolnosti pro stanovení ceny veřejné zakázky, ze které se má horní hranice standardně vypočítat. [2] Žalobkyně v roce 2018 a 2020 zadala mimo zadávací řízení veřejné zakázky malého rozsahu s názvem „FNKV – Centrální zajištění logistických služeb“. Jejich předmětem byly služby spočívající v dodávkách spotřebního zdravotnického materiálu uskutečňované prostřednictvím konsignačního skladu. V obou případech uzavřela za účelem jejich realizace smlouvy se společností NemLog a. s. [3] Žalovaný shledal, že žalobkyně v obou případech nesprávně stanovila předpokládanou hodnotu veřejných zakázek. Dopustila se proto přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona o zadávání veřejných zakázek. [4] Veřejné zakázky žalobkyně realizovala tak, že vytvořila trojstranný vztah. Zdravotnický materiál nakupovala přímo u dodavatelů. Ti jej následně dodávali do konsignačního skladu společnosti NemLog a. s. Ta poté zajistila logistické služby, které s objednávkou souvisely, a dodávala materiál na žalobkyní určená pracoviště. Žalobkyně se za poskytované logistické služby zavázala společnosti NemLog a. s. hradit paušální odměnu ve výši 57 500 Kč bez DPH měsíčně. Dále se zavázala hradit řádnou odměnu prostřednictvím jednotlivých dodavatelů, se kterými uzavřela smlouvy na dodávky spotřebního materiálu. Společnost NemLog a. s. s dodavateli zdravotnického materiálu uzavřela samostatné dohody, ve kterých si sjednali procentní výši provize za zřizování a správu konsignačních zásob. Provize se pak vypočítala za jednotlivé měsíce jako součin této procentní výše provize a měsíčního obratu zboží, které dodavatel dodal pro žalobkyni do konsignačního skladu. [5] Do předpokládané hodnoty veřejné zakázky žalobkyně započítala pouze paušální částku, kterou měsíčně hradila společnosti NemLog a. s. za zajištění logistických služeb. Nezapočítala do ní ale provizi, kterou hradili jednotliví dodavatelé zdravotnického materiálu společnosti NemLog a. s. za zřizování a správu konsignačních zásob. Tak však měla dle žalovaného učinit, neboť se zavázala k tomu, že odměnu bude hradit i prostřednictvím dodavatelů. Po započítání provize se v obou případech jednalo o nadlimitní veřejné zakázky. Žalobkyně je proto měla zadat v některém ze zadávacích řízení podle § 55 zákona o zadávání veřejných zakázek. Tím, že je zadala jako zakázky malého rozsahu ohrozila hospodářskou soutěž. [6] Za přestupky uložil žalovaný žalobkyni pokutu ve výši 500 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč. Při stanovení výše pokuty vycházel z horní hranice 20 mil. Kč. Celkovou cenu veřejných zakázek totiž nebylo možné zjistit. Žalovaný by k jejímu zjištění potřeboval dohody uzavřené mezi dodavateli zdravotnického materiálu a společností NemLog a. s. Ne všichni dodavatelé mu ale tyto dohody poskytli. Žalovaný přitom nedisponuje procesními prostředky, kterými by mohl součinnost dodavatelů zdravotnického materiálu nebo společnosti NemLog a. s. vynutit. Výše udělené pokuty činila 2,5 % z nejvyšší možné částky. [7] Žalobkyně podala proti rozhodnutí rozklad. Předseda žalovaného rozklad zamítl. Žalobkyně se proti rozhodnutí předsedy žalovaného bránila žalobou. [8] Krajský soud žalobě částečně vyhověl. Výrokem I. zrušil rozhodnutí předsedy žalovaného v rozsahu, kterým zamítnul rozklad proti výši pokuty. V tomto rozsahu mu věc vrátil k dalšímu řízení. Výrokem II. žalobu ve zbylé části zamítl. [9] Krajský soud přisvědčil závěru žalovaného, že žalobkyně nesprávně určila předpokládanou hodnotu veřejné zakázky. Potvrdil, že do celkové hodnoty veřejné zakázky měla žalobkyně započítat i provizi, kterou dodavatelé zdravotnického materiálu hradili společnosti NemLog a. s. Tak ale neučinila. Zakázky zadala jako zakázky malého rozsahu, a tím ohrozila hospodářskou soutěž. Dopustila se proto přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona o zadávání veřejných zakázek. [10] Krajský soud se ale neztotožnil s tím, že by nebylo možné zjistit celkovou cenu veřejné zakázky pro potřeby stanovení výše pokuty. Dle krajského soudu žalovaný věděl, jaké podklady pro dostatečné zjištění celkové ceny veřejné zakázky potřebuje. Taktéž věděl, jakou cestou by je mohl získat (registr smluv, vyžádání součinnosti od žalobkyně a společnosti NemLog a. s. a dodavatelů zdravotnického materiálu). Měl tedy skutkový stav zjistit tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti. Na dostatečné zjištění skutkového stavu nemohl žalovaný rezignovat s obecným odkazem na zásadu procesní ekonomie. Z horní hranice 20 mil. Kč mohl vyjít, pouze pokud by zjištění celkové ceny veřejné zakázky bylo objektivně nemožné nebo administrativně neúměrně náročné. V posuzovaném případě tomu ale tak nebylo. Žalovaný proto postupoval nesprávně, pokud při udělení pokuty vyšel z horní hranice 20 mil. Kč. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření účastníků [11] Žalovaný (stěžovatel) se proti výroku I. rozsudku krajského soudu bránil kasační stížností. [12] Namítal, že při určení výše pokuty vycházel ze správné horní hranice. Celkovou cenu veřejné zakázky totiž skutečně nebylo možné zjistit. K jejímu zjištění by potřeboval znát výši provizí sjednaných mezi dodavateli a společností NemLog a. s. a také měsíční obraty zboží. Za tímto účelem dodavatele zdravotnického materiálu oslovil. Ne všichni mu však poskytli součinnost. Stěžovatel nedisponuje prostředky, které by mu umožnily potřebnou součinnost vynutit. Krajský soud nicméně toto přešel a bez bližšího odůvodnění svého názoru uvedl, že stěžovatel zná mechanismus, jehož prostřednictvím může být celková cena zjištěná. [13] Dále stěžovatel namítal, že krajský soud v rozsudku vyšel z mylného předpokladu, že by k určení celkové ceny veřejné zakázky stačilo znát sjednanou výši provize u všech dodavatelů zdravotnického materiálu. Stěžovatel by ale kromě uvedeného potřeboval ještě znát přesně vyčíslený objem dodávek každého jednoho dodavatele zdravotnického materiálu. Objednávek zdravotnického materiálu jsou ale „tisíce“, a ne všechny jsou uveřejněny v registru smluv. Případné zjišťování by bylo spojené s takovými obtížemi a průtahy, které jej činí prakticky nemožným. [14] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že stěžovatel na zjištění celkové ceny veřejné zakázky rezignoval z důvodu administrativní náročnosti, nikoliv objektivní nemožnosti. Stěžovatel mohl potřebné podklady získat od žalobkyně nebo od společnosti NemLog a. s., která provozuje konsignační sklad. Objednávky v hodnotě nad 50 000 Kč jsou navíc uveřejněny v registru smluv. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem [15] Podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona o zadávání veřejných zakázek platí, že: „[z]a přestupek podle odstavce 1, nepoužijeli se postup podle odstavce 3 nebo 5, se uloží pokuta do 10 % ceny veřejné zakázky, nebo do 20 000 000 Kč, nelzeli celkovou cenu veřejné zakázky zjistit, jdeli o přestupek podle odstavce 1 písm. a) až e)“. [16] Výše pokuty podle tohoto ustanovení se má primárně stanovit jako maximálně 10 % ceny veřejné zakázky. Pouze pokud cenu veřejné zakázky nelze zjistit, má se pokuta stanovit v maximální výši 20 mil. Kč. Spornou otázkou v této věci je, zda byly splněny podmínky pro postup podle této druhé alternativy. Ve své podstatě je tak spor veden o řádné zjištění skutkového stavu žalovaným. Žalovaný tvrdí, že celkovou cenu veřejné zakázky nebylo možné zjistit. Nenamítá objektivní nemožnost zjištění skutkového stavu – celkové ceny veřejné zakázky. Stěžovatel tvrdí, že vynaložil dostatečnou snahu na zjištění celkové ceny a další dokazování by bylo neúměrně náročné. Krajský soud měl naopak za to, že závěr o nemožnosti cenu zjistit je minimálně předčasný. [17] Nejvyšší správní soud obecně uvádí, že pro sp