22 As 272/2025 — Nejvyšší správní soud

22 As 272/2025- 69 - text  22 As 272/2025 - 72 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Tomáše Foltase a Jana Kratochvíla v právní věci žalobkyně: Ing. B. K., zastoupená Mgr. Michalem Staňkem, advokátem se sídlem Opletalova 1525/39, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, proti rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 11. 9. 2024, čj. MZP/2024/290/1390, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 11. 2025, čj. 5 A 105/202488, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Podstata nyní posuzované věci spočívá v tom, zda mají být dva pozemky ve výlučném vlastnictví žalobkyně [parc. č. XA a XB, oba v katastrálním území T. (dále „dotčené pozemky“)] zahrnuty do Chráněné krajinné oblasti Soutok (dále „CHKO Soutok“), k jejímuž vyhlášení došlo 1. 7. 2025 nabytím účinnosti nařízení vlády č. 55/2025 Sb., o Chráněné krajinné oblasti Soutok (dále „nařízení o CHKO Soutok“). [2] Žalobkyně 20. 11. 2023 podala námitky ve smyslu § 40 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále „ZOPK“), proti zařazení dotčených pozemků do záměru na vyhlášení zvláště chráněného území CHKO Soutok (dále „záměr CHKO Soutok“). Žalovaný jako prvostupňový správní orgán rozhodnutím z 22. 5. 2024, čj. MZP/2024/620/2356 (dále „prvostupňové rozhodnutí“), těmto námitkám ve vztahu k dotčeným pozemkům nevyhověl. [3] Proti prvostupňovému rozhodnutí podala žalobkyně 10. 6. 2024 rozklad, který ministr životního prostředí v záhlaví uvedeným rozhodnutím (dále „ministr“ a „rozhodnutí ministra“) zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. [4] Proti rozhodnutí ministra podala žalobkyně žalobu, kterou Městský soud v Praze zamítl. Uzavřel totiž, že: - pozemky žalobkyně byly řádně zahrnuty do předmětu ochrany, přičemž důvod této ochrany byl v rámci záměru CHKO Soutok i rozhodnutí správních orgánů náležitě vysvětlen; - nebylo možné sjednat smluvní ochranu namísto ochrany zvolené; - neshledal důvodné pochybnosti o nestrannosti Agentury ochrany přírody a krajiny, tudíž i její analýza provedená v rámci záměru CHKO Soutok je věrohodná a relevantní; - probíhající pozemkové úpravy se nijak nedotýkají veřejných subjektivních práv žalobkyně (potažmo práv a povinností vyvěrajících z jejího vlastnictví dotčených pozemků), resp. žalobkyně ani v obecné rovině neuvedla, v čem by měl vliv pozemkových úprav na její veřejná subjektivní práva spočívat; - možnosti využití dotačních nástrojů v případě evropsky významných lokalit (dále „EVL“) a CHKO nemají vliv na nosné důvody správních rozhodnutí; - ačkoliv žalovaný o námitkách nerozhodl ve lhůtě stanovené zákonem, nezpůsobil tímto postupem nezákonnost rozhodnutí. II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [5] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) podala proti výrokům I a II rozsudku městského soudu kasační stížnost. Navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek ve výrocích I a II, jakož i obě správní rozhodnutí, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. [6] Podle stěžovatelky při přípravě a přijímání nařízení o CHKO Soutok, čemuž předcházelo vydání žalobou napadeného rozhodnutí ministra, byly porušeny čl. 4 a čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále „Listina“) a rovněž některá ustanovení ZOPK. [7] Zásah do vlastnického práva spatřuje stěžovatelka zejména v tom, že zařazením dotčených pozemků do CHKO Soutok došlo ke snížení jejich hodnoty. Nezákonná je rovněž forma tohoto omezení, neboť CHKO byla vyhlášena nařízením vlády jako podzákonným právním předpisem, nikoliv zákonem. [8] Stěžovatelka se domnívá, že bylo omezeno rovněž její právo na podnikání (čl. 26 Listiny). Dotčené pozemky jsou totiž z velké části obhospodařovanou půdou. Jejich zařazení do CHKO Soutok je nepřípustné, neboť na těchto pozemcích chybí jakýkoliv předmět ochrany. [9] Zařazení dotčených pozemků do CHKO je podle stěžovatelky v rozporu i s § 25 ZOPK. V záměru CHKO Soutok je totiž uvedeno, že zemědělsky intenzivně obhospodařované pozemky nejsou předmětem ochrany (str. 2, část 3). V záměru CHKO Soutok chybí rovněž výčet dlouhodobých cílů ochrany přírody a krajiny (str. 3, část 5). Zemědělsky obhospodařované půdy nejsou uvedeny ani ve II. zóně CHKO, zahrnuty jsou pouze v zóně III. CHKO (str. 6, část 8). Z toho je podle stěžovatelky zřejmé, že na intenzivně obhospodařovaných půdách neexistuje důvod ochrany, proto nemohou být zařazeny do navrhované CHKO Soutok. Jsouli totiž v důsledku vzniku CHKO zasažena ústavně zaručená práva vlastníků pozemků, je nezbytné prokázat smysl této ochrany. Ten však nemůže být naplněn v případě, kdy se na dotčených pozemcích předmět ochrany léta nenacházel. [10] Žalovaný, potažmo ministr, ani městský soud se nevypořádali s opakovaně vznesenou námitkou týkající se (ne)využití smluvní ochrany podle § 45c ZOPK. Podle tohoto ustanovení měl žalovaný zaslat vlastníkům dotčených pozemků výzvu směřující k uzavření smlouvy k ochraně dotčených pozemků. To však neučinil. Ochrana EVL má být přitom přednostně realizována v součinnosti s vlastníky pozemků. Žalovaný nicméně přistoupil (rovnou) k vyhlášení zvláště chráněného území, což nelze odůvodnit ani odkazem na test proporcionality. Sami vlastníci dotčených pozemků se totiž žalovanému ozývali se zájmem o uzavření smluvní ochrany. Chtělli žalovaný smluvní ochranu obejít, měl nejdříve zrušit ochranu EVL a následně vyhlásit CHKO. [11] Z výše uvedených důvodů je napadený rozsudek podle stěžovatelky nepřezkoumatelný a nezákonný. Vyjádření žalovaného [12] Žalovaný ve vyjádření navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Zdůraznil, že dosavadní základní ochrana území (pozemky jsou součástí EVL), které je součástí záměru CHKO Soutok, není dostatečná. Od doby jejich vyhlášení totiž došlo ke zhoršení stavu některých přírodních biotopů. Části tohoto území jsou chráněny rovněž jinými nástroji (např. jako krajinné prvky), ty nicméně nejsou schopny zajistit potřebnou komplexní ochranu. Část území obou EVL, která pokrývají oblast záměru CHKO Soutok, je v současné době chráněno rovněž maloplošným zvláště chráněným územím (národní přírodní památka, národní přírodní rezervace, přírodní rezervace a přírodní památka). Smluvní ochrana podle § 39 ZOPK proto již u těchto území není právně možná. Je rovněž nežádoucí, aby území navrhované jako CHKO bylo rozdrobeno do několika různých režimů ochrany. Již prvostupňový orgán uvedl, že smluvní ochrana namísto vyhlášení CHKO na pozemcích zahrnutých v záměru CHKO Soutok není uskutečnitelná, a to zejména s ohledem na majetkové poměry v území (roztříštěnost vlastnických vztahů) a přírodní specifika území Soutoku. Dle žalovaného nelze ze smluvní ochrany obecně vyloučit ani větší území, nicméně všechna již zmiňovaná území se od území Soutoku odlišují právě majetkovými poměry, kdy smlouvy chránící tato větší území musely být uzavřeny pouze se dvěma subjekty (Ministerstvo obrany a Vojenské lesy a statky ČR, s. p.). V případě pozemků dotčených záměrem CHKO Soutok se však jedná o přibližně 6 870 subjektů, se kterými by muselo dojít k uzavření smlouvy. Nadto žalovaný podotkl, že není kompetentním orgánem k uzavírání smluvní ochrany. K tomu je pověřen krajský úřad. To, jak postupoval příslušný orgán ochrany přírody v případě smluvní ochrany nemá na nyní posuzovanou věc přímý vliv. [13] Smluvní ochranný režim se nadto vztahuje pouze na vlastníka pozemku a nepůsobí vůči třetím osobám. Ze zákona sice plyne zákaz takto chráněné území poškozovat (§ 39 odst. 2 ZOPK), avšak takto formulované pravidlo je velmi obecné a nezajistí efektivní ochranu území. Na druhou stranu je tento zákaz velmi přísný, neboť z něj není možné udělit výjimku. Režim CHKO je „flexibilnější“ – ve vyhlašovacím předpisu lze stanovit bližší podmínky užívání pozemků a rovněž lze udělit výjimky ze zákazů (dle § 43 ZOPK) či udělit souhlas orgánu ochrany přírody. [14] Ve správním řízení byla zvažována též možnost vynětí pozemků stěžovatelky ze záměru CHKO Soutok. Žalovaný však dospěl k závěru (i na základě odborného stanoviska Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky), že pozemky stěžovatelky byly do záměru CHKO Soutok zahrnuty z důvodu zajištění celistvosti území a scelování jednotlivých typů krajinných celků v nivě řeky Moravy. Pokud by byly ze záměru vyňaty, ztížilo by to zajištění předmětu ochrany a také by to zhoršilo možnost zachování přírodních funkcí nivního ekosystému řeky Moravy [pozn. NSS: žalovaný zřejmě omylem argumentoval nivou řeky Dyje, dotčené pozemky se však nachází v blízkosti řeky Moravy]. [15] Stát vyhlášením CHKO nenarušil žádná ústavně zaručená práva stěžovatelky a nedošlo ani k porušení zákona. Jednotlivé fáze vyhlášení CHKO Soutok byly uskutečněny v souladu se zákonem. Záměr CHKO Soutok byl řádně vyhlášen; stěžovatelka podala námitky, které žalovaný