3 As 49/2025 — Nejvyšší správní soud

3 As 49/2025- 65 - text  3 As 49/2025 - 70 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína a soudkyň Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Petry Weissové v právní věci navrhovatelky: Český bytový fond s. r. o., se sídlem Davídkova 2476/48, Praha 8, zastoupená JUDr. Pavlem Širokým, advokátem se sídlem Vodičkova 710/31, Praha 1, proti odpůrci: město Kostelec nad Černými lesy, se sídlem náměstí Smiřických 53, Kostelec nad Černými lesy, zastoupené advokátem JUDr. Janem Brožem, Ph.D., se sídlem Teplého 2786, Pardubice, za účasti: M. B., zastoupená advokátem JUDr. Mgr. Lukášem Váňou, Ph.D., se sídlem Teplého 2786, Pardubice, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelky proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2025, č. j. 54 A 78/2024149, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Zastupitelstvo odpůrce vydalo usneseními ze dne 13. 9. 2023, č. 6/5/2023 a č. 7/5/2023, opatření obecné povahy, jímž se provádí změna č. 3 územního plánu. Navrhovatelka vlastní v katastrálním území K. n. Č. pozemky parc. č. XA a parc. č. XB, dotčené touto změnou. Pozemky jsou zahrnuty do plochy smíšeně obytné, v níž byl původně platný regulativ maximální zastavěnosti v podílu 50 % shora označenou změnou územního plánu o 10 % snížen a o týž podíl pak navýšen minimální limit zastoupení zeleně. [2] Navrhovatelka je přesvědčena, že změnou územního plánu došlo jednak ke snížení tržní hodnoty pozemku, jednak nová regulace omezuje její možnosti s pozemkem nakládat. Proto tuto změnu (dále jen „opatření“) napadla u Krajského soudu v Praze (dále jen „krajský soud“) a domáhala se jejího zrušení. V návrhu namítala, že opatření bylo přijato zcela účelově s cílem zabránit realizaci jejího stavebního záměru, jehož povolení Krajský úřad Středočeského kraje (dále jen „krajský úřad“) jako odvolací správní orgán potvrdil nejprve rozhodnutím ze dne 20. 6. 2022. Po zrušení tohoto rozhodnutí rozsudkem krajského soudu ze dne 27. 4. 2023, č. j. 51 A 61/2022107, krajský úřad rozhodl stejným způsobem znovu. Jeho poslední rozhodnutí ze dne 2. 4. 2024, č. j. 009460/2024/KUSK (dále jen „společné povolení“) bylo ovšem opět napadeno u krajského soudu žalobou. [3] V řízení o zrušení opatření obecné povahy navrhovatelka podepřela svá tvrzení o účelovosti postupu odpůrce obsahem zápisů ze zasedání zastupitelstva města z roku 2021. Z nich plyne, že zastupitelstvo se od počátku stavělo proti stavebnímu záměru a hledalo cesty, jak zabránit jeho realizaci. Ačkoli přijaté opatření zdůvodnilo potřebou sladit jeho obsah s novými požadavky politiky územního rozvoje na boj proti suchu, byl tento důvod pouze záminkou. Většina přijatých změn územního plánu ostatně s bojem proti suchu nesouvisí. Navrhovatelka rovněž poukazovala na vyjádření zastupitelů v obecním periodiku, jež snahu využít všech dostupných prostředků k odvrácení stavebního záměru dokumentují. Obdobně se k záměru vyjadřovala také rada města. Navrhovatelka také namítala, že zastupitelstvo schválením opatření překročilo svou působnost. O přípustnosti realizace určitého stavebního záměru je totiž oprávněn rozhodnout pouze stavební úřad. Napadené opatření změnilo podmínky využití konkrétního pozemku, nesplňuje proto materiální znaky opatření obecné povahy. Podle navrhovatelky je proto napadené opatření nicotné a jeho vydání je výsledkem zneužití práva. Nadto nebylo opatření řádně odůvodněno, ačkoli závažně zasahuje do vlastnického práva k dotčeným pozemkům a jako takové je podle navrhovatelky nepřezkoumatelné. [4] Krajský soud návrh shora označeným rozsudkem jako nedůvodný zamítl. Předně neshledal, že by napadené opatření trpělo nicotností. Zdůraznil, že závažnost vad správních úkonů se posuzuje podle jejich intenzity. Nutným znakem nicotnosti je přitom také její zjevnost. V tomto ohledu poukázal na závěry obsažené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 12. 2023, č. j. 9 Ao 37/202157. Krajský soud nesouhlasil s hodnocením navrhovatelky, podle něhož je napadené opatření obsahově územním rozhodnutím. Přijatý regulativ zastavěnosti pozemku se totiž vztahuje vedle jejích pozemků také na celou řadu dalších pozemků zařazených do stejně vymezených ploch. Stran obecných podmínek přezkumu opatření obecné povahy krajský soud uvedl, že úlohou soudů je bránit jednotlivce před excesy územního plánování, nikoliv územní plány dotvářet. Skutečnost, že na základě nyní přezkoumávaného opatření může být do budoucna znovu rozhodováno o umístění a povolení předmětné stavby v důsledku případného opětovného zrušení stávajícího povolení, nemá na posouzení jeho zákonnosti vliv. Názory, které k záměru vyjadřovali zastupitelé města, jsou legitimním projevem nesouhlasu a jako takové je nelze ztotožňovat se zneužitím práva. Pro posouzení zákonnosti opatření jsou nadto klíčové formální úkony orgánů obce. Krajský soud se dále věnoval otázce proporcionality napadeného opatření. Konstatoval, že podmínkou věcného soudního přezkumu této otázky je předchozí projednání navrhovatelem uplatněných námitek v procesu pořizování změny územního plánu. V daném případě však navrhovatelka námitky proti návrhu opatření nepodala, ačkoli jí v tom nic nebránilo. Navrhovatelka tak nedala odpůrci v rámci procesu pořizování změny územního plánu příležitost se k jejím výhradám vyjádřit. Námitkou nedostatku proporcionality se proto krajský soud nemohl zabývat. Procesní pasivita navrhovatelky pak nutně vedla i k větší obecnosti odůvodnění napadeného opatření, v němž byly vypořádány pouze námitky dotčených osob, jež svá práva v procesu schvalování opatření aktivně bránily. [5] Návrhový bod, v němž navrhovatelka namítala rozpor postupu odpůrce s ustanovením § 55a a násl. zákona č. 183/2006 Sb., stavebního zákona (účinného do 31. 12. 2023, dále jen „stavební zákon“), pak krajský soud posoudil jako opožděně uplatněný, neboť jej navrhovatelka uplatnila teprve v rámci repliky k vyjádření odpůrce. Namítanou vadu přitom soud nepovažoval za nedostatek, k němuž by byl povinen přihlédnout z úřední povinnosti. II. Kasační stížnost a vyjádření odpůrce [6] Navrhovatelka (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Navrhla, aby kasační soud rozsudek zrušil a prohlásil současně napadené opatření nicotným, in eventum aby současně s rozsudkem zrušil i opatření. Pro případ, že by Nejvyšší správní soud nenašel důvody pro tento postup, navrhla stěžovatelka, aby byl napadený rozsudek pouze zrušen a věc vrácena krajskému soudu k dalšímu řízení. [7] Stěžovatelka je předně přesvědčena o nicotnosti opatření. Nesouhlasila s tím, jak se s touto námitkou vypořádal krajský soud. Poukázala v této souvislosti na písemnost městského úřadu odpůrkyně, předloženou již v řízení před krajským soudem, v níž městský úřad potvrzuje, že stěžovatelčin stavební záměr je jediným záměrem v řešené ploše, jehož se změna územního plánu skutečně dotkla. Napadené opatření je podle ní zastřeným územním rozhodnutím, což dokumentuje v něm užívaný pojem stavební pozemek, který do terminologie územního plánování nepatří. [8] Rozsudek krajského soudu je dále podle stěžovatelky nepřezkoumatelný, neboť se dostatečně nezabýval namítanými nedostatky odůvodnění opatření a sám nenabídl plnohodnotnou argumentaci podporující jím přijaté závěry. Povinnost opatření řádně odůvodnit přitom plyne přímo ze zákona a nezávisí na tom, zda byly v procesu jeho vydání uplatněny námitky. Stěžovatelka v této souvislosti citovala z rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 30. 5. 2013, č. j. 30 A 5/2013122, podle něhož doposud nebyla otázka nároků na rozsah odůvodnění opatření obecné povahy judikaturou dostatečně řešena. Z odkazovaného rozhodnutí nadto plyne, že na řádné odůvodnění opatření obecné povahy nelze rezignovat jen proto, že se dotčená osoba nebránila proti návrhu opatření obecné povahy námitkami. Tento nedostatek se může projevit pouze ve vztahu ke konkrétnímu pozemku, nikoli však v odůvodnění opatření obecné povahy jako celku. Z odůvodnění opatření nijak neplyne, proč odpůrce přistoupil ke změně regulativů právě ve zvoleném rozsahu. [9] Stěžovatelka také polemizovala se závěrem krajského soudu, podle něhož nelze v přijetí opatření spatřovat projev odpůrcovy libovůle či zneužití práva. Doplnila, že úředně deklarovaný účel přijetí změny územního plánu, tj. ochrana proti suchu, nebyl v komplexním odůvodnění opatření vůbec zmíněn. Nesouhlasila rovněž se závěrem krajského soudu, podle něhož lze skutečnou vůli odpůrce posuzovat jen podle jeho formálněprávních úkonů. Takový přístup je podle ní příliš formalistický. V této souvislosti argumentovala právní úpravou výkladu právního jednání, obsaženou v § 556 zákona č. 89/2012 Sb