4 As 13/2025 — Nejvyšší správní soud

4 As 13/2025- 41 - text  4 As 13/2025 - 47 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Filipa Dienstbiera a soudců Karla Šimky, Lenky Krupičkové, Petra Mikeše, Barbary Pořízkové, Ivo Pospíšila a Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: MASOX a.s., se sídlem Tlumačovská 1237/32, Praha 5, zast. Mgr. Miloslavem Petrů, LL.M., advokátem se sídlem Jungmannova 745/24, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 15, Praha 1, proti usnesení žalovaného ze dne 4. 7. 2024, č. j. MF2287/2020/730321, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 8. 1. 2025, č. j. 8 Af 15/202450, takto: I. Kasační stížnost žalobkyně se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává. Odůvodnění: I. Jádro sporu a dosavadní průběh řízení [1] Jádrem sporu je otázka, zda je usnesení o zastavení řízení vydané podle § 66 odst. 2 správního řádu bez dalšího vyloučeno ze soudního přezkumu s ohledem na § 70 písm. a) s. ř. s., nebo je zapotřebí v každé posuzované věci zkoumat, zda takový úkon správního orgánu nemůže zasáhnout do práv žalobce. [2] Žalovaný v roce 2013 vydal žalobkyni několik povolení k provozování loterií nebo jiných her podle zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále i „povolení“). Následně zahájil v roce 2020 z moci úřední správní řízení ve věci zrušení zmíněných povolení, v němž bylo žalobkyni jedno povolení zrušeno. [3] Proti rozhodnutí o zrušení povolení podala žalobkyně rozklad, který ministryně financí zamítla a potvrdila rozhodnutí o zrušení. Proti tomuto rozhodnutí žalobkyně podala žalobu k Městskému soudu v Praze, jenž žalobě vyhověl rozsudkem ze dne 6. 6. 2023, č. j. 11 Af 35/2021-127. Proti rozhodnutí podal žalovaný kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud (dále i „NSS“) zamítl rozsudkem ze dne 5. 6. 2024, č. j. 6 As 153/2023-41. [4] Ministr financí proto rozklad žalobkyně znovu projednal, rozhodnutí o zrušení zrušil a vrátil věc žalovanému k novému projednání. Ten poté vydal usnesení o zastavení správního řízení, a to s odkazem na § 66 odst. 2 správního řádu, neboť vyšlo najevo, že povolení, o jehož zrušení bylo vedeno řízení, v mezidobí zaniklo ze zákona v souladu s § 136 odst. 9 zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, podle něhož povolení podle odstavců 1 až 8 zanikají nejpozději 6 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. [5] Žalobkyně proti rozhodnutí o zastavení správního řízení brojila žalobou k městskému soudu, který ji podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl. Jelikož šlo o správní řízení zahájené z moci úřední, městský soud shledal, že usnesení o zastavení řízení podle § 66 odst. 2 správního řádu není „rozhodnutím“ ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a je tudíž ze soudního přezkumu vyloučeno. Nemůže za žádných okolností zasáhnout do práv účastníků řízení. II. Kasační stížnost žalobkyně a vyjádření žalovaného [6] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) napadla usnesení městského soudu kasační stížností a navrhla, aby je NSS zrušil. [7] Stěžovatelka opírá svoji kasační stížnost o dva důvody. Prvním je nezákonnost usnesení o odmítnutí žaloby. Druhým je nepřezkoumatelnost tohoto usnesení, neboť se městský soud žádným způsobem nevypořádal s jejími argumenty. Podle stěžovatelky bylo rozhodnutí správního orgánu nezákonné, neboť pro zastavení řízení nebyly splněny podmínky. K tomu poukázala na rozsudek NSS ze dne 22. 10. 2015, č. j. 2 As 139/2015-25, dle nějž lze zastavit řízení pouze v případě, kdy jsou splněny kumulativně dvě podmínky – v řízení nelze pokračovat s právními nástupci a současně odpadl důvod řízení. [8] Podle stěžovatelky důvod řízení neodpadl a v řízení mělo být pokračováno, i když povolení samotná v mezidobí zanikla (k 1. 1. 2023). Mělo být totiž posouzeno, zda existovaly důvody pro jejich zrušení, a tedy i důvody pro zahájení řízení, jež mohlo vést k jejich zrušení. [9] Podle žalovaného se městský soud s argumenty obou stran přezkoumatelně vypořádal. Ohledně tvrzené nezákonnosti zastavení řízení žalovaný poukázal především na rozsudek NSS ze dne 26. 9. 2024, č. j. 1 As 147/2024-30, podle něhož pro zastavení řízení postačí splnění pouze jedné z podmínek. Dojde buď k zániku účastníka řízení, anebo k zániku práva nebo věci. Zákonné podmínky tedy splněny byly. [10] Stěžovatelka v replice k vyjádření žalovaného poukázala na intertemporální účinky judikatury a vyložila, proč podle ní nelze novou judikaturu uváděnou žalovaným aplikovat. Usnesením žalovaného bylo podle ní do jejích práv negativně zasaženo porušením zásady dvojinstančnosti správního řízení, odnětím možnosti domáhat se náhrady škody způsobené při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a porušením práva na spravedlivý proces. III. Důvody postoupení věci rozšířenému senátu [11] Čtvrtý senát dospěl k závěru, že v judikatuře NSS nepanuje shoda v otázce povahy usnesení o zastavení řízení vedeného z moci úřední a možnosti soudního přezkumu takového úkonu správního orgánu. [12] NSS v rozsudku ze dne 25. 6. 2013, č. j. 4 As 30/201352, s odkazem na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, č. j. 1 Afs 86/200454, č. 792/2006 Sb. NSS, dovodil, že zastavení řízení, které bylo učiněno usnesením poznamenaným do spisu za použití § 66 odst. 2 správního řádu, je rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., a tedy podléhá soudnímu přezkumu. [13] Naopak v rozsudku ze dne 6. 12. 2018, č. j. 3 As 217/201740, NSS shledal, že takové usnesení není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a je vyloučeno ze soudního přezkumu. IV. Posouzení věci rozšířeným senátem IV. 1. Pravomoc rozšířeného senátu [14] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s., dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Prejudikatura rozšířeného senátu [15] Otázkou přípustnosti soudního přezkumu rozhodnutí správního orgánu o zastavení správního nebo jiného obdobného (typicky daňového) řízení se zabýval rozšířený senát již v prvních letech působení NSS. Ve shora zmíněném rozsudku č. j. 1 Afs 86/2004-54 uvedl, že krajský soud je „(…) povinen v každém jednotlivém případě zkoumat, zda se úkon správního orgánu, proti němuž žalobce brojí, dotýká subjektivních práv a povinností, ať již je jejich pramenem ústavní, mezinárodní či jednoduché právo žalobce, a zda tedy je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Paušální přístup, který by celou kategorii rozhodnutí (např. právě rozhodnutí o zastavení řízení) vylučoval ze soudní ochrany, není namístě a je v příkrém rozporu s principy právního státu. Vyloučení určitých úkonů ze soudního přezkumu podle § 70 s. ř. s. totiž představuje výjimku z generální klauzule, zužující pravomoc soudů jednajících a rozhodujících ve správním soudnictví; jako kteroukoliv jinou výjimku v právu je zapotřebí vykládat ji restriktivně. Proto nabízejí-li se dvě interpretace, z nichž jedna hovoří ve prospěch soudního přezkumu a druhá proti němu, je vždy zapotřebí upřednostnit tu první, resp. v pochybnostech, zda se určitý úkon dotýká práv a povinností žalobce podle § 65 odst. 1 s. ř. s., a tedy podléhá přezkumu, je namístě usuzovat, že tomu tak je.“ [16] Rozšířený senát následně shrnul kritéria pro posouzení, zda určité rozhodnutí o zastavení správního nebo jiného obdobného řízení podléhá soudnímu přezkumu. Uvedl, že „rozhodnutí o zastavení daňového řízení podle § 27 d. ř. podléhá přezkumu ve správním soudnictví, pokud se týká subjektivních práv a povinností žalobce vyplývajících z ústavního, mezinárodního či jednoduchého práva v tom smyslu, že buď subjektivní práva a povinnosti z nich vyplývající zakládá, mění, ruší či závazně určuje, resp. mohlo by je zakládat, měnit, rušit či závazně určovat, pokud by správní orgán rozhodl v souladu s žádostí žalobce“. (zvýraznění provedl nyní rozšířený senát) Rozsudek čtvrtého senátu [17] V rozsudku č. j. 4 As 30/2013-52 se NSS zabýval správním řízením ve věci rozpuštění zastupitelstva obce z důvodu, že se nesešlo v zákonem předepsaných intervalech. Správní řízení zahájil příslušný správní orgán (Ministerstvo vnitra) z úřední povinnosti na podnět obce, o jejíž zastupitelstvo šlo. Správní orgán shledal, že zastupitelstvo obce se ve skutečnosti (byť s určitými problémy) v předepsaných intervalech sešlo, proto s odkazem, že odpadl důvod ke správnímu řízení, a protože zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), neupravuje způsob, jakým se má v takovém případě rozhodnout, zastavil řízení usnesením podle § 66 odst. 2 správního řádu. [18] Proti tomuto usnesení podali žalobu jednak obec, o jejíž zastupitelstvo šlo, jednak její – posléze zastupitelstvem odvolaný – starosta. Čtvrtý senát odkázal na názor rozšířeného senátu v rozsudku č. j. 1 Afs 86/2004-54, konkrétně na pasáž, podle n