5 As 186/2025 – Nejvyšší správní soud

5 As 186/2025- 38 - text  5 As 186/2025 - 42 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: Kverulant.org o.p.s., se sídlem Pražská 1148, Praha 10, zast. JUDr. Petrem Hromkem, Ph.D., advokátem se sídlem Vinohradská 34/30, Praha 2, proti žalované: Pojišťovna VZP, a.s., se sídlem Lazarská 1718/3, Praha 1, zast. Mgr. Janem Starým, BBA, advokátem se sídlem Ovocný trh 573/12, Praha 1, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 13. 8. 2025, č. j. 6 A 38/2025-35, takto: Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 13. 8. 2025, č. j. 6 A 38/2025-35, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Průběh dosavadního řízení [1] Podáním ze dne 23. 9. 2024 žalobce žádal žalovanou o informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, v relevantním znění (dále jen „informační zákon“). V žádosti mimo jiné vysvětlil, že podle jeho názoru byla žalovaná v období, kterého se žádost týkala, veřejnou institucí. Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, jí totiž v období, jehož se žádost týkala, svěřoval monopol na poskytování cestovního zdravotního pojištění cizincům při pobytu nad 90 dnů. Žalovaná právní názor žalobce nesdílela a dopisem ze dne 7. 10. 2024 mu prostřednictvím svého právního zástupce sdělila, že ji nelze považovat za veřejnou instituci ve smyslu § 2 odst. 1 informačního zákona. Odkázala na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 5. 2014, č. j. 11 A 58/201336 (všechna zde zmiňovaná rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na www.nssoud.cz), a stanovisko Úřadu pro ochranu osobních údajů ze dne 7. 9. 2023, č. j. UOOU-02450/23-4 (vydané v jiné věci žalobce). [2] Žalobce zareagoval podáním ze dne 23. 10. 2024 označeným jako „stížnost“. V něm svou argumentaci rozvedl podrobněji. Zejména zdůraznil, že rozsudek městského soudu ze dne 23. 5. 2014, č. j. 11 A 58/201336, nelze na projednávanou věc vztáhnout, neboť v nyní posuzovaném období nepůsobila žalovaná na trhu vedle dalších desítek pojišťoven. Odkázal rovněž na důvodovou zprávu k novelizačnímu zákonu č. 278/2023 Sb., jímž byl monopol žalované zrušen. [3] Sdělením ze dne 10. 2. 2025, č. j. UOOU-04991/24-4, Úřad pro ochranu osobních údajů vyrozuměl žalobce o tom, že žalovaná ani podle něj není povinným subjektem dle informačního zákona. Odkázal na zmiňovaný rozsudek městského soudu ze dne 23. 5. 2014, č. j. 11 A 58/201336, a upřesnil, že okolnosti vzniku žalované nasvědčují tomu, že jde o osobu soukromého práva. Jelikož žalovaná neuspokojuje veřejné či celospolečenské potřeby, nenaplňuje pojmový znak veřejné instituce. K problematice monopolu na pojištění cizinců Úřad pro ochranu osobních údajů konstatoval, že tato situace již netrvá, proto je zbytečné se jí zabývat. Navíc ani výhradní oprávnění k poskytování cestovního zdravotního pojištění cizincům podle něj nic nemění na tom, že žalovaná není povinným subjektem. Závěrem Úřad pro ochranu osobních údajů upozornil, že podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 9. 2024, č. j. 5 As 310/202338, mu měla žalovaná stížnost postoupit, ovšem protože žalovaná není povinným subjektem, nemohl úřad tuto stížnost věcně posoudit. Vůči subjektům, které nejsou povinnými subjekty ve smyslu informačního zákona, totiž není příslušný jakkoli rozhodovat. [4] Žalobce podal k Městskému soudu v Praze žalobu na ochranu před nečinností žalované. V ní zopakoval, že žalovaná byla výhradním poskytovatelem cestovního zdravotního pojištění cizincům, což narušilo pravidla hospodářské soutěže. O tom svědčily mimo jiné i rozsudky obecných soudů o odpovědnosti státu za škodu v režimu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Žalovaná tedy neposkytovala komerční pojištění závislé na individuální poptávce (kde by výši pojistného určovaly tržní mechanismy), pročež nebylo možné vycházet z rozsudku městského soudu ze dne 23. 5. 2014, č. j. 11 A 58/201336. Žalobce zdůraznil, že požadoval poskytnutí informací právě za sporné období, kdy platila protiústavní úprava. Žalovaná to však nereflektovala a i nadále odkazovala na překonaný rozsudek městského soudu. Tento postup následně potvrdil jako správný i Úřad pro ochranu osobních údajů. Jelikož potvrzení postupu povinného nadřízeným orgánem dle § 16a odst. 6 písm. a) informačního zákona není rozhodnutím o (ne)poskytnutí informace, obrátil se žalobce na městský soud s nečinnostní žalobou (v souladu s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2018, č. j. 5 As 18/201740, publ. pod č. 3847/2019 Sb. NSS). [5] Podle žalobce bylo relevantní posouzení povahy činnosti žalované v rozhodném období, kdy jí byl svěřen úkol při uspokojování celospolečenských potřeb. Při této činnosti se neuplatňovaly tržní mechanismy ani konkurenční prostředí. Žalobce odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 27. 2. 2003, sp. zn. III. ÚS 686/02, kde byly vymezeny definiční znaky pojmu „veřejná instituce“, a nález ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, kde Ústavní soud svou argumentaci dále rozvedl. Žalobce připomněl, že znaky veřejné instituce nemusí být splněny kumulativně, postačuje, když převažují. K tomu odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2013, č. j. 9 As 60/201262. Shrnutá východiska žalobce následně aplikoval přímo na případ žalované a podrobně se zabýval vztahem s její zakladatelkou, Všeobecnou zdravotní pojišťovnou České republiky (dále jen „Všeobecná zdravotní pojišťovna“). Zmínil rovněž rozsudek městského soudu ze dne 7. 10. 2024, č. j. 18 A 19/202475, podle něhož informace týkající se účasti členů orgánů žalované na jejich zasedáních a jejich odměňování jsou informacemi vztahujícími se k působnosti Všeobecné zdravotní pojišťovny, která je jediným akcionářem a ovládající osobou žalované. [6] Žalobce připomněl, že podle důvodové zprávy měl monopol žalované zajistit kvalitu a dostupnost zdravotních služeb. Citoval rovněž důvodovou zprávu ke zrušení monopolu, z níž vyplývalo značné množství negativních důsledků této regulace, mimo jiné vyloučení jakékoli hospodářské soutěže. Činnost žalované v tomto období podle žalobce nebyla nezávislá na veřejnoprávní činnosti Všeobecné zdravotní pojišťovny. Přestože žalovaná původně nebyla založena k uspokojování veřejných či celospolečenských potřeb, byla tak v určitém období reálně využívána. Žalobce upozornil, že podle judikatury je zapotřebí se v případě pochybností přiklonit k rozšiřujícímu výkladu okruhu povinných subjektů (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2024, č. j. 8 As 74/202364). [7] Závěrem žalobce poznamenal, že v řízení před městským soudem sp. zn. 18 A 19/2024 byl úspěšný ve vztahu ke Všeobecné zdravotní pojišťovně. Ta mu však požadované informace dosud neposkytla s tím, že jimi nedisponuje. Proto se žalobce i touto žalobou snaží formalistické odmítání žádostí ze strany Všeobecné zdravotní pojišťovny překonat. Žalobce žádal, aby městský soud žalované uložil věcně rozhodnout o jeho žádosti, aby se mohl proti případnému negativnímu rozhodnutí bránit správní žalobou proti rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. [8] Městský soud shora uvedeným usnesením podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. žalobu jako nepřípustnou odmítl, neboť žalobce podle něj „nevyužil dostupné právní prostředky obrany proti nečinnosti“. Podle městského soudu představoval přípis žalované ze dne 7. 10. 2024 rozhodnutí o odmítnutí žádosti v materiálním smyslu. Proti tomuto rozhodnutí se měl žalobce bránit odvoláním podle § 16 informačního zákona, nikoli stížností podle § 16a informačního zákona. Ta totiž slouží pouze pro taxativně vymezené procesní situace, nikoli k obraně proti odmítnutí žádosti. Pouze v řízení o odvolání by mohl nadřízený orgán věcně přezkoumat otázku, zda žalovaná byla povinným subjektem, a teprve potom by byla přípustná žaloba proti rozhodnutí správního orgánu. Žaloba na ochranu před nečinností není správným žalobním typem, neboť žalovaná ve skutečnosti nečinná není – žádost vyřídila (byť odmítavě) a žalobce se proti tomu stanoveným způsobem nebránil. Městský soud měl za to, že ke stejnému závěru dospěl i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 6. 9. 2024, č. j. 5 As 310/202338. II. Obsah kasační stížnosti a dalších podání [9] Žalobce (stěžovatel) napadl usnesení městského soudu kasační stížností, a to z důvodů, které podřadil pod § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. [10] Stěžovatel úvodem odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 20. 1. 2024, č. j. 37 A 61/202423. Podle tohoto rozsudku lze neformální přípis, jímž povinný subjekt odmítne poskytnout informaci (a vysvětlí důvody svého postupu), považovat za rozhodnutí v materiálním smyslu. Absen