9 As 31/2025 — Nejvyšší správní soud

9 As 31/2025- 22 - text  9 As 31/2025 - 25 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců JUDr. Tomáše Herce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobkyně: CONING s.r.o., se sídlem Víta Nejedlého 1161/1b, Hradec Králové, zastoupená JUDr. Ervínem Perthenem, MBA, advokátem se sídlem Velké náměstí 135/19, Hradec Králové, proti žalovanému: Krajský úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245/2, Hradec Králové, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 5. 2024, č. j. KUKHK18254/DS/20242 (Ma), v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 23. 1. 2025, č. j. 31 A 26/202471, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Věc se týká zákazu reformatio in peius (změny k horšímu) v řízení o přestupcích, který je stanoven v § 98 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“). Jde o to, zda a za jakých podmínek může správní orgán prvního stupně, který po zrušení svého původního rozhodnutí odvolacím správním orgánem znovu uzná obviněného vinným ze spáchání přestupku, rozhodnout o uložení vyšší pokuty, než jakou za tento přestupek uložil původním rozhodnutím. Posuzována je také přezkoumatelnost způsobu určení výše pokuty. [2] Právní otázka, zda byl zákaz reformatio in peius dodržen, vyvstala v souvislosti s řízením o přestupcích, které Magistrát města Hradec Králové (dále jen „magistrát“) zahájil na základě vícero oznámení z období od června 2018 do června 2020. Řízení vedl proti žalobkyni (dále jen „stěžovatelka“) pro podezření ze spáchání přestupků podle § 42b odst. 1 písm. e) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. Přestupků (jednotlivých skutků) se měla dopustit tím, že v rozporu s § 31 tohoto zákona provozovala nepovolená reklamní zařízení (billboardy) v Hradci Králové v ochranných pásmech silnic I/11 a I/37 bez zákonem vyžadovaného povolení silničního správního úřadu. [3] Poté, co byl k odporu stěžovatelky zrušen příkaz, kterým byla stěžovatelka uznána vinnou ze spáchání dvou těchto přestupků, byl předmět řízení o přestupcích rozšířen o dalších čtrnáct skutků. Magistrát ve věci rozhodoval několikrát, neboť jeho rozhodnutí byla opakovaně rušena v odvolacím řízení nebo v soudním řízení správním. [4] Rozhodnutím magistrátu ze dne 2. 12. 2021, č. j. MMHK/088916/2021 (dále jen „první prvostupňové rozhodnutí“), byla stěžovatelka uznána vinnou ze spáchání 13 přestupků podle § 42b odst. 1 písm. e) zákona o pozemních komunikacích, za což jí byla uložena pokuta ve výši 52 000 Kč a povinnost uhradit náklady správního řízení (výrok I.). Ve vztahu k dalším třem projednávaným skutkům bylo řízení zastaveno (výrok II.). [5] Stěžovatelka napadla odvoláním výrok I. prvního prvostupňového rozhodnutí, který žalovaný rozhodnutím ze dne 20. 1. 2022, č. j. KUKHK3161/DS/20222 (Ma) (dále jen „první druhostupňové rozhodnutí“) z důvodu nepřezkoumatelnosti zrušil. V prvním prvostupňovém rozhodnutí magistrát jednoznačně a individuálně nepopsal, z jakých skutečností dovozuje umístění reklamních zařízení v ochranném pásmu silnic I. třídy. Nevysvětlil ani důvody, pro které považoval stěžovatelku za provozovatelku reklamních zařízení, a nevypořádal se s námitkami týkajícími se vlastnického práva k nim. Žalovaný vytkl magistrátu také nezákonnost stanovené pokuty jako příliš nízké. Magistrát vyšel z toho, že není schopen posoudit majetkové poměry stěžovatelky, ani zjistit příjmy z nelegální činnosti, k čemuž dodal, že podle judikatury správních soudů není u pokuty ve výši 50 000 Kč nutno zkoumat majetkové poměry obviněného. Podle žalovaného šlo ale o nesprávnou úvahu, která by bránila uložení vyšší pokuty pokaždé, kdy obviněný neposkytne součinnost a nedoloží příjmy z nelegální činnosti nebo majetkové poměry. Provozujeli právnická osoba dlouhodobě se pohybující na reklamním trhu nezákonně 13 reklamních zařízení v ochranném pásmu u silnic I. třídy, pak pokutu ve výši 4 000 Kč za jedno reklamní zařízení nelze označit za sankci, nýbrž za „výsměch spravedlnosti“. Kromě toho žalovaný rozhodnutím z téhož dne, č. j. KUKHK3255/DS/20221 (Ma), ve zkráceném přezkumném řízení vedeném podle § 98 správního řádu zrušil z úřední povinnosti i výrok II. prvního prvostupňového rozhodnutí. [6] Dne 11. 7. 2022 magistrát vydal rozhodnutí č. j. MMHK/113957/2022 (dále jen „druhé prvostupňové rozhodnutí“), kterým stěžovatelku uznal vinnou ze spáchání 16 přestupků podle § 42b odst. 1 písm. e) zákona o pozemních komunikacích, za což jí byla uložena pokuta ve výši 150 000 Kč a povinnost uhradit náklady správního řízení. I toto rozhodnutí žalovaný zrušil pro nepřezkoumatelnost, a to rozhodnutím ze dne 30. 8. 2022, č. j. KUKHK29600/DS/20223 (Ma) (dále jen „druhé druhostupňové rozhodnutí“). Magistrát totiž znovu neuvedl, z čehož vycházel při svém závěru, že se reklamní zařízení nacházela v ochranném pásmu silnic I. třídy. Žalovaný také odmítl závěr magistrátu, že horní hranice pokuty v dané věci činila 300 000 Kč. V případě vícečinného souběhu přestupků podle § 41 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky se horní hranice sazby pokuty zvyšuje až o polovinu, tedy z 300 000 Kč na 450 000 Kč. Především však z druhého prvostupňového rozhodnutí nevyplývá důvod uložení sankce právě v uvedené výši. [7] Znovu shledal magistrát stěžovatelku vinnou ze spáchání přestupků rozhodnutím ze dne 25. 1. 2023, č. j. MMHK/222453/2022 (dále jen „třetí prvostupňové rozhodnutí“). V něm tyto přestupky kvalifikoval podle § 42b odst. 1 písm. e) zákona o pozemních komunikacích a § 7 zákona o odpovědnosti za přestupky, tedy jako pokračování v přestupku. Magistrát uvedl, že důvod nepřezkoumatelnosti vytčený druhým druhostupňovým rozhodnutím napravil na základě podkladů poskytnutých svým oddělením pozemních komunikací. Při stanovení výše pokuty vyšel z horní hranice sazby zvýšené o polovinu a stěžovatelce uložil pokutu ve výši jedné třetiny takto zvýšené sazby, tj. 150 000 Kč, a povinnost uhradit náklady správního řízení. K odvolání stěžovatelky žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 3. 2023, č. j. KUKHK10363/DS/20234 (Ma) (dále jen „třetí druhostupňové rozhodnutí“), zrušil třetí prvostupňové rozhodnutí ve výroku VIII. týkajícím se jednoho skutku a řízení v rozsahu tohoto skutku zastavil (výrok I.). Ve zbytku toto rozhodnutí potvrdil a odvolání ve stejném rozsahu zamítl (výrok II.). [8] Posledně uvedená rozhodnutí byla zrušena k žalobě stěžovatelky. Krajský soud v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“) tak učinil rozsudkem ze dne 28. 11. 2023, č. j. 31 A 16/202374 (dále jen „první rozsudek krajského soudu“), z důvodu jejich nepřezkoumatelnosti, která byla následkem nevypořádání se s námitkou porušení zákazu reformatio in peius. Podle krajského soudu třetí prvostupňové rozhodnutí proti sobě staví dva vzájemně se vylučující závěry o tom, jakou formou bylo přestupkové jednání provedeno. Jednání stěžovatelky bylo posouzeno jako pokračování v přestupku, avšak potrestána byla za spáchání více přestupků v jednočinném souběhu. Na jednoznačnosti hmotněprávního posouzení spáchaného přestupku závisela úvaha o uložení sankce, resp. horní hranice sazby pokuty za přestupek. Třetí prvostupňové rozhodnutí bylo proto nepřezkoumatelné pro vnitřní rozpornost mezi hmotněprávním posouzením přestupkového jednání a odůvodněním uložené pokuty. Tuto vadu nijak nenapravilo ani třetí druhostupňové rozhodnutí. Důvodnou naopak nebyla námitka, která zpochybňovala, zda je sdělení oddělení pozemních komunikací způsobilým důkazním prostředkem pro určení vzniku, existence a podoby silničního ochranného pásma ve vztahu k vytýkanému jednání. [9] Rozhodnutím magistrátu ze dne 16. 4. 2024, č. j. MMHK/247987/2024/OP/Šed (dále jen „čtvrté prvostupňové rozhodnutí“), byla stěžovatelka uznána vinnou ze spáchání celkem 9 přestupků podle § 42b odst. 1 písm. e) zákona o pozemních komunikacích (výrok I.), za což jí byla uložena pokuta ve výši 150 000 Kč a povinnost zaplatit náhradu nákladů řízení (výrok II.). Ohledně dalších 6 skutků magistrát správní řízení zastavil, neboť zanikla odpovědnost za přestupky (výrok III.). O skutku, kterého se týkalo zastavení řízení třetím druhostupňovým rozhodnutím, již magistrát znovu nerozhodoval, ačkoli toto rozhodnutí bylo i v této části zrušeno prvním rozsudkem krajského soudu. [10] Jednotlivé skutky magistrát vyhodnotil tak, že u nich nejde o pokračování v přestupku ve smyslu § 7 zákona o odpovědnosti za přestupky, nýbrž o vícečinný stejnorodý souběh přestupků. Podle § 41 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky tak bylo možné zvýšit horní hranici sazby pokuty až o polovinu, tj. do výše 450 000 Kč. Magistrát rozhodl uložit pokutu v třetině zákonem stanovené sazby. Přihlédl k výši pokut, které za takovýto přestupek ukládají okolní úřady či magistr