ÚOHS R0012/2024 – Provozování osobní drážní dopravy bez smlouvy o veřejných sl

Výrokem II. napadeného rozhodnutí stanovil ÚPDI následující: „Úřad podle § 34d odst. 5 zákona o dráhách, ve spojení s čl. 11 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady

Napadené rozhodnutí bylo vydáno v řízení o žádosti Ministerstva dopravy o posouzení hospodářské vyváženosti smlouvy o veřejných službách dle § 34d odst. 2 zákona č. 266/1994

Napadené rozhodnutí vydal Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře. Tento úřad byl ale s účinností od 1. 1. 2024 zrušen dle čl. X odst. 1 zákona č. 464/2023 Sb., kterým se mění a ruší některé zákony v souvislosti se zrušením Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře. Dle čl. X odst. 2 téhož zákona přešla působnost Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře na Úřad

Proti napadenému rozhodnutí brojily rozkladem společnost České dráhy, a. s., IČO 70994226, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Nové Město, 110 00 Praha 1 (dále též „společnost

Rozklad společnosti České dráhy byl ÚPDI doručen dne 7. 12. 2023. Společnost České dráhy ve svém rozkladu nejprve argumentovala, že navzdory výroku II. napadeného rozhodnutí má právo proti napadenému rozhodnutí brojit rozkladem. Dále proti napadenému rozhodnutí formulovala následující námitky.

Společnost České dráhy konstatuje, že prvostupňový orgán v rozporu s § 3 zákona č. 500/2004

Společnost České dráhy dále poukazuje na vzorec „čistý příjem = výše roční kompenzace + výnosy z jízdného – náklady“ a na finanční model, jenž byl zpracován jako příloha smlouvy při jejím podpisu. Pokud dojde k zahájení provozu oznámené nové služby, tak společnost České dráhy nedosáhne čistého příjmu a zaznamená propad tržeb a ztrátu ve výši desítek milionů Kč za rok2, za celých 5 let tak tato ztráta bude pětinásobná. Společnost České dráhy má za to, že pokud předmětná nová služba vede k uvedenému výraznému propadu tržeb, tak nejenže není možné dosáhnout čistého příjmu, ale vede ke ztrátě. Pak má nová služba podstatný negativní dopad na úroveň zisku provozovatele předmětných veřejných služeb dle čl. 10 odst. 1 písm. a) nařízení 1795. Z výše uvedeného plyne, že prvostupňový orgán ve svém rozhodnutí uvedené ustanovení porušil. Společnost České dráhy v této souvislosti dodává, že způsob výpočtu a zdůvodnění tvrzení prvostupňového orgánu, že novou službou by bylo ohroženo pouze 3,95 % tržeb z jízdného, je nepřesný, zavádějící, podhodnocený a nedostatečně doložený.

Společnost České dráhy dále konstatuje, že předpoklad prvostupňového orgánu, že zavedením nové služby dojde k znatelnému nárůstu poptávky cestujících, je nedoložený. Počet spojů mezi

Společnost České dráhy dále konstatuje, že argument prvostupňového orgánu ohledně odlišné „zastavovací politiky“ vlaků nové služby nepovažuje na základě dosud realizované praxe za garantovaný.

Společnost České dráhy dále konstatuje, že v souladu s realitou není ani závěr ÚPDI uvedený na str. 6 napadeného rozhodnutí, kde je uvedeno, že „[v] případě zahájení provozování nové služby, nemusí být po vypršení smlouvy potřebné pro zajištění dopravní obslužnosti uzavřít smlouvu ve stejném rozsahu, čímž může dojít k úspoře finančních prostředků na straně objednatele“. Společnost České dráhy k tomu uvádí, že žádný obecně závazný právní předpis neukládá oznamovatelce, aby novou službu provozovala po určitou dobu.

Prvostupňový orgán dále porušil čl. 10 odst. 3 písm. c) nařízení 1795, když v rubrice „Možné konkurenční reakce železničního podniku, který plní smlouvu o veřejných službách“, na str. 7 napadeného rozhodnutí zcela při hodnocení možné konkurenční reakce společnosti České dráhy pominul příslušné spoje společnosti RegioJet a.s., ačkoliv je na str. 6 napadeného rozhodnutí v jiné souvislosti zmiňuje.

Společnost České dráhy dále uvádí, že ÚPDI nesprávně vyhodnotil čisté přínosy nové služby pro zákazníky ve smyslu čl. 10 odst. 5 písm. a) nařízení 1795. Společnost České dráhy argumentuje, že mezi čisté přínosy nové služby nepatří jakýkoliv přínos nové služby, ale pouze takový přínos pro cestující, který dotčená závazková služba nenabízí.

Společnost České dráhy se ve svém rozkladu dále zabývá kritérii pro posouzení hospodářské vyváženosti stanovenými v čl. 10 odst. 5 písm. b) a c) nařízení 1795. Společnost České dráhy v této souvislosti konstatuje, že argument prvostupňového orgánu, že přídělce kapacity nepřidělí nové službě trasu, bude-li vyčerpána kapacita dopravní cesty, popř. vždy při přídělu tras upřednostní trasy spojů veřejných služeb, je irelevantní, neboť z § 34a odst. 4 zákona o drahách plyne, že v případě střetu žádostí o kapacitu dráhy rozvrhne přídělce její přidělení tak, aby mohl vyhovět každému žadateli. Teprve pokud se to nepodaří, prohlašuje se podle § 34a odst. 5 zákona o drahách dráha za přetíženou a přednostně se uspokojují žádosti o kapacitu pro stanovené účely, mimo jiné i pro účely provozování drážní dopravy na základě smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících. Prvostupňový orgán se v napadeném rozhodnutí nezabýval tím, jak přidělování kapacity dráhy pro novou službu zvýší riziko prohlášení tohoto úseku za přetížený. Společnost České dráhy v této souvislosti podotýká, že čl. 10 odst. 5 písm. b) a c) nařízení 1795 se týkají dopadu nové služby v osobní železniční dopravě na výkonnost a kvalitu železničních služeb a dopadu nové služby v osobní železniční dopravě na plánování jízdních řádů všech železničních služeb obecně, bez rozlišení, tedy nikoliv jen u předmětných veřejných služeb. Prvostupňový orgán tak nezohlednil všechny okolnosti případu.

Společnost České dráhy v petitu svého rozkladu druhostupňovému orgánu navrhuje, aby napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání.

Dne 8. 12. 2023 bylo ÚPDI doručeno podání Ministerstva dopravy, které bylo s ohledem na ustanovení § 37 odst. 1 věta druhá správního řádu, dle kterého se podání posuzuje podle svého skutečného obsahu, vyhodnoceno jako rozklad proti napadenému rozhodnutí.

Ministerstvo dopravy ve svém rozkladu uvedlo, že se nadále domnívá, že oznámená služba může ekonomickou vyváženost jím objednaných veřejných služeb zásadním způsobem ohrozit.

Ministerstvo dopravy dále uvedlo, že ve své původní žádosti vědomě zanedbávalo řadu aspektů, neboť mělo za to, že již samotné vyčíslené aspekty převodu cestujících byly natolik významné, že odůvodňovaly původní žádost. Ministerstvo dopravy v této souvislosti uvádí, že vědomě do posouzení nezařadilo paralelní objednávané linky R18 Praha – Česká Třebová –

Ministerstvo dopravy dále prezentuje nové výpočty týkající se dopadu nové služby na linku

Ministerstvo dopravy dále ve vztahu k závěrům ÚPDI ohledně dat poskytnutých společností

S ohledem na to, že podání Ministerstva dopravy nebylo označeno jako rozklad, chybí v něm část odpovídající petitu rozkladu. Z obsahu podání je však zjevné, že se Ministerstvo dopravy domáhá toho, aby bylo rozhodnutí nově přezkoumáno ve světle jím nově dodaných informací.

Podle § 89 odst. 2 správního řádu jsem přezkoumal v celém rozsahu soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí, tu však toliko v rozsahu námitek uplatněných v rozkladech, přičemž jsem dospěl k závěrům uvedeným v dalších částech odůvodnění tohoto rozhodnutí.

Před vlastním posouzením přezkoumávané věci je potřebné, abych vymezil, podle jakých právních předpisů budu při přezkumu napadeného rozhodnutí postupovat. Právní úprava vztahující se k posouzení hospodářské vyváženosti je rozdělena do několika právních předpisů, konkrétně do zákona o drahách, správního řádu, kde je obsažena procesněprávní regulace posuzované věci, a nařízení 1795, které zahrnuje hmotněprávní i procesněprávní normy.

Správní řízení bylo zahájeno dne 20. 7. 2023, napadené rozhodnutí bylo následně vydáno dne

K datu zahájení správního řízení bylo v účinnosti aktuální znění správního řádu, tj. znění zákona č. 403/2020 Sb. Správní řád nebyl od vydání napadeného rozhodnutí novelizován, i v rámci řízení o rozkladu je proto procesně postupováno podle shodného předpisu. Rovněž nařízení

Zákon o drahách byl od zahájení správního řízení čtyřikrát novelizován, a to zákony č. 303/2023 Sb., č. 277/2019 Sb., č. 284/2021 Sb. a č. 464/2023 Sb. V tomto ohledu je nejdůležitější přechodné ustanovení obsažené v čl. XXIII odst. 1 zákona č. 284/2021 Sb., které stanoví, že „řízení a jiné postupy zahájené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí a práva a povinnosti s nimi související se posoudí podle právních předpisů účinných ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.“, když tato novela nabyla účinnosti k datu 1. 1. 2024.

V rámci přezkumu napadeného rozhodnutí je namístě se v prvé řadě zabývat problematikou přípustnosti rozkladu. Prvostupňový orgán ve výroku II. napadeného rozhodnutí konstruuje „speciální opravný prostředek“ ve formě žádosti o opětovné posouzení a v odůvodnění napadeného rozhodnutí dovozuje, že proti napadenému rozhodnutí nelze podat rozklad, čemuž odpovídá i poučení uvedené v napadeném rozhodnutí. Prvostupňový orgán výše uvedené odůvodňuje odkazem na ustanovení čl. 11 odst. 3 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. listopadu 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (dále též „směrnice 2012/34/EU“), které bylo dle názoru prvostupňového orgánu nesprávně transponováno do českého právního řádu.

Uvedený postup prvostupňového orgánu nemohu aprobovat pro jeho naprostý rozpor s obecně závaznými právními předpisy, a proto jej musím zkorigovat. Předně bych chtěl vyložit, jaké opravné prostředky vnitrostátní právo (správní řád) obsahuje. Opravné prostředky, které správní řád nabízí účastníkům řízení, lze dělit na řádné a mimořádné.

V této souvislosti uvádím, že správní řízení je dle právního řádu České republiky v zásadě dvojinstanční, neboť správní řád v § 81 odst. 1 zakotvuje zásadu, že proti rozhodnutí orgánu první správní stolice lze podat odvolání (rozklad), pokud to zákon nevylučuje. Pokud tato

Proti rozhodnutí prvostupňového správního orgánu ve věci posouzení hospodářské vyváženosti lze podat řádný opravný prostředek, kterým je v souladu s ust. § 152 odst. 1 správního řádu rozklad, neboť rozhodnutí prvostupňového orgánu ve věci posouzení hospodářské vyváženosti je rozhodnutím, které vydal ústřední správní úřad v prvním stupni.

Vyloučení možnosti podat rozklad v dané věci nelze dovozovat ani s ohledem na prvním stupněm dovozovanou údajnou nesprávnou transpozici čl. 11 odst. 3 směrnice 2012/34/EU, neboť toto ani žádné jiné ustanovení uvedené směrnice vyloučení rozkladu nepožaduje.

V této souvislosti dodávám, že je na národním zákonodárci, aby rozhodl, jakou bude mít přesně podobu úprava posuzování hospodářské vyváženosti, resp. přezkum rozhodnutí regulačního orgánu, a to za současného dodržení pravidel stanovených směrnicí 2012/34/EU.

Mám tak za to, že Česká republika transponovala čl. 11 odst. 3 směrnice 2012/34/EU do vnitrostátního práva tím, že zakotvila (nevyloučila) v § 34d odst. 5 zákona o drahách rozklad, který umožňuje slovy směrnice opětovné posouzení rozhodnutí regulačního subjektu o provedení testu hospodářské vyváženosti, když rovněž pro podání rozkladu stanovila specifickou lhůtu (ostatní podmínky podání opravného prostředku vyplývají z obecné úpravy).

Pro srovnání lze ještě uvést, že např. slovenský zákonodárce se rozhodl jít jinou cestou než český, a právo brojit proti rozhodnutí regulátora ve věci posuzování hospodářské vyváženosti řádným opravným prostředkem výslovně v příslušném zákoně vyloučil. Skutečnost, že tak učinil slovenský zákonodárce, však nemůže být oporou pro výklad, že český zákonodárce tak měl učinit také, a že tak úpravu rozkladu v § 34d odst. 5 zákona o drahách může moc výkonná svým rozhodnutím ignorovat. Takový přístup narušující princip dělby moci nelze v materiálním právním státě akceptovat.

Důvodem pro vyloučení zákonem explicitně přiznaného práva na podání řádného opravného prostředku nemohou být ani případné obavy prvostupňového orgánu, jež lze vyčíst z jeho stanoviska k podanému rozkladu, že by některá řízení o žádostech nemusela být stihnuta včas, tedy tak, aby železničnímu podniku žádajícímu o přístup mohla být přidělena příslušná kapacita dráhy ve stanoveném termínu. Správní orgán není oprávněn k takovému rozhodnutí o odejmutí práva na řádný opravný prostředek. Je však na správním orgánu, aby řízení vedl tak, aby účastník řízení (zde oznamovatel nové služby) měl reálnou možnost se svých hmotných práv rovněž skutečně dobrat (realizovat je), k tomu je v řízení vybaven odpovídajícími nástroji. Správní orgán nesmí v řízení připustit průtahy, když z čl. 9 nařízení

Shrnuji tak, že úvahy prvostupňového orgánu stran nemožnosti podat rozklad a existence „speciálního“ opravného prostředku, jež se promítly jak do výroku II. napadeného rozhodnutí, tak i poučení, jsou zcela nesprávné. Z výše uvedeného je patrno, že výrok II. napadeného rozhodnutí nemůže v rámci přezkumu napadeného rozhodnutí obstát. Nelze dovozovat, že by proti rozhodnutí o provedení testu hospodářské vyváženosti bylo přípustné brojit speciálním opravným prostředkem uvedeným ve výroku II. napadeného rozhodnutí. Tím méně lze dovozovat, že by snad prvostupňový orgán mohl svým rozhodnutím takovýto speciální opravný prostředek vytvářet a přebírat tím roli moci zákonodárné.

Při posuzování výroku II. napadeného rozhodnutí jsem dospěl k závěru, že tento výrok je nicotný dle ust. § 77 správního řádu, neboť k vydání výroku II. napadeného rozhodnutí nebyl téže věci, zatímco připuštění rozkladu bez existence institutu nové žádosti jasně rozlišuje, kdy probíhá přezkum v rámci správních orgánů a kdy je již prostor pro následný přezkum ze strany správních soudů.

Co se týká dopadů uvedené vady na poučení obsažené v napadeném rozhodnutí, resp. na právo účastníků řízení podat opravný prostředek, konstatuji následující. Účastníci řízení, kteří nesouhlasili s meritorním posouzením věci, tedy výsledkem testu hospodářské vyváženosti, proti tomu závěru svými podáními u Úřadu brojili, když jejich podání byla druhostupňovým orgánem přijata a jsou projednávána jako přípustné a včasné rozklady, bez ohledu na to, jak byla označena, neboť správní orgán vychází dle § 37 odst. 1 správního řádu z obsahu podání.

Jelikož s ohledem na shora uvedené nejsou pochyby, že účastníci řízení mohli podat v dané věci přípustné rozklady, což také, ač nesprávně poučeni, včas učinili, je namístě přistoupit k věcnému přezkumu napadeného rozhodnutí. Dále se tedy vyjádřím k jednotlivým námitkám účastníků řízení, přičemž vzhledem ke skutečnosti, že se jejich námitky do jisté míry překrývají, vypořádám námitky souhrnně, a to na základě principu, že povinnost řádně odůvodnit rozhodnutí nelze mechanicky ztotožňovat s povinností poskytnout podrobnou odpověď na každý jednotlivý argument. Odpověď na základní námitky v sobě může v některých případech konzumovat i odpověď na některé námitky dílčí a související.5 V této souvislosti dodávám, že argumenty společnosti České dráhy ohledně možnosti brojit proti napadenému rozhodnutí rozkladem pokládám vzhledem k obsahu předchozí části tohoto rozhodnutí za vyřízené.

V souvislosti s vypořádáním námitek považuji za vhodné vyjádřit se k tomu, co přesně je v rámci tohoto správního řízení předmětem přezkumu Posuzovaná smlouva o veřejných službách byla sjednána s následující dobou plnění: na linkách R14B a R27 do konce platnosti jízdního řádu 2019/2020 (jeden rok), na linkách R9, R10 a R23 do konce platnosti jízdního řádu

Správní řízení, v němž prvostupňový orgán vydal napadené rozhodnutí, bylo zahájeno na žádost Ministerstva dopravy za situace, kdy ještě nebyl uzavřen dodatek č. 36. Předmět tohoto správního řízení je posouzení žádosti Ministerstva dopravy. Žádost Ministerstva dopravy ani předmět tohoto řízení se v čase nevyvíjel. Konstatuji proto, že předmětem tohoto správního řízení není posuzování vlivu oznámené nové služby na hospodářskou vyváženost služeb, které budou provozovány na základě dodatku č. 3.

Před vlastním vypořádáním námitek uvedených v rozkladech považuji za vhodné ve stručnosti shrnout postup prvostupňového orgánu při provádění testu hospodářské vyváženosti.

Prvostupňový orgán dále porovnal jízdní řád linky R19 uvedený v dotčené smlouvě a aktuální jízdní řád této linky platný od 3. 9. 2023. Prvostupňový orgán rovněž porovnal zastavovací politiku nové služby a posuzované smlouvy o veřejných službách. Úřad rovněž zohlednil časové rozložení nové služby v průběhu dne ve srovnání se spoji provozovanými na základě dotčené smlouvy o veřejných službách. Prvostupňový orgán v této souvislosti dovodil, že pokud by se však za směrodatnou považovala blízkost času odjezdů, linku R19 by ohrožovaly pouze 3 spoje nové služby. Postupem předloženým objednatelem a při započtení jen 3 spojů nové služby, které jsou blízkými alternativami, by se pak procento snížení tržeb mohlo snížit až na 7,86 %.

Z napadeného rozhodnutí dále plyne, že prvostupňový orgán zohlednil okolnost, že nová služba ovlivní polovinu z období 10 jízdních řádů, pro které byla posuzovaná smlouva o veřejných službách sjednána, z čehož prvostupňový orgán dovodil, že odhadovaná výše nerealizovaných tržeb z jízdného podle objednatele u části smlouvy pro linku R19 ve výši

Tyto údaje prvostupňový orgán dále porovnal s údaji zaslanými společností České dráhy a dospěl k závěru, že snížení tržeb z jízdného vypočteného Českými dráhami je nadhodnoceno.

Ve vztahu k námitkám ohledně budoucí situace na trhu a prognóz ohledně dopadu nové služby na osobní drážní dopravu provozovanou na základě smlouvy o veřejných službách považuji za vhodné se nejprve obecně vyjádřit k povaze skutkového stavu zkoumaného v napadeném rozhodnutí i v tomto rozhodnutí. Předně platí, že při zkoumání situace na trhu je potřeba náležitým způsobem zohledňovat, že na trhu působí racionální subjekty sledující naplnění svých ekonomických zájmů v co největší míře. Od těchto subjektů tak lze čekat, že budou racionálním způsobem reagovat na podněty, a to i za situace, kdy z právní úpravy neplyne výslovná povinnost takto jednat.

V této souvislosti poukazuji na čl. 10 odst. 3 písm. c) nařízení 1795, kde je stanoveno, že regulační orgán zohlední možné konkurenční reakce železničního podniku, který plní smlouvu o veřejných službách, což je v případě nyní přezkoumávané věci společnost České dráhy.

Ve vztahu k těmto okruhům námitek je třeba, abych se nejprve vyjádřil k možnému dopadu oznámené nové služby na ziskovost předmětných služeb dle ust. čl. 10 odst. 1 písm. a) nařízení

Ve vztahu k posuzovanému dopadu nové služby je nutno poznamenat, že dle ustanovení čl. 10 odst. 2 věty první nařízení 1795 platí, že analýza (tj. test hospodářské vyváženosti) by se měla vztahovat na smlouvu o veřejných službách v celém rozsahu, nikoli na jednotlivé služby provozované na jejím základě, po celou dobu jejího trvání.

Prvostupňový orgán se ve své analýze zaměřoval na dopad nové služby na stávající linky R19,

Společnost České dráhy ve svém rozkladu dovozuje, že nová služba bude mít za následek snížení tržeb a ztrátu v řádu desítek milionů Kč.8 V této souvislosti považuji za vhodné v následující tabulce poukázat na výši kompenzací vztahující se k posuzované lince a na celkovou výši kompenzací, která plyne z dodatků 1 a 2 k posuzované smlouvě o veřejných službách. kompenzace Jízdní řád 2020/2021 Jízdní řád 2021/2022 Jízdní řád 2022/2023

Jak patrno, kompenzace pro linku R19 činily pro období jízdního řádu 2020/2021 5,3 % z celkové částky, pro období jízdního řádu 2021/2022 8,5 % z celkové částky a pro období jízdního řádu 2022/2023 7,5 % z celkové částky.

S ohledem na výše uvedené k námitce společnosti České dráhy, že prvostupňový orgán nebral v úvahu podklady, které společnost České dráhy zaslala, a zcela pominul, že jí hrozí výše uvedený propad tržeb a ztráta, konstatuji, že i kdyby se takovýto odhad naplnil, tak by to vzhledem k výše uvedeným částkám kompenzací a vzhledem k výše popsanému mechanismu určování výše kompenzací nemohlo představovat podstatný negativní dopad na ziskovost služeb, které železniční podnik provozuje na základě smlouvy o veřejných službách (čl. 10 odst. 1 písm. a) nařízení 1795) ani podstatný negativní dopad na čisté náklady vzniklé příslušnému orgánu, který udělil smlouvu o veřejných službách (čl. 10 odst. 1 písm. b) nařízení

K závěru o podstatném negativním dopadu nové služby na posuzovanou smlouvu o veřejných službách a z toho plynoucí nezákonnosti či nesprávnosti napadeného rozhodnutí tedy nelze dospět ani při zohlednění odhadů poskytnutých společností České dráhy, které předvídají vyšší dopad oznámené nové služby na posuzovanou smlouvu o veřejných službách než odhady zaslané Ministerstvem dopravy a odhady prezentované v napadeném rozhodnutí.

K argumentu společnosti České dráhy, že vyčíslila očekávané snížení tržeb způsobené provozováním ohlášené nové služby za roční období jízdního řádu 2025, tedy ročně, a nikoliv za celé zbývající pětileté období provozu linky R19 do konce JŘ 2029, konstatuji, že z napadeného rozhodnutí neplyne, že by se snad prvostupňový orgán dopustil chyby, kterou mu společnost České dráhy v rozkladu vytýká. Jak plyne z napadeného rozhodnutí, prvostupňový orgán v napadeném rozhodnutí všechny údaje poměřoval tak, aby odpovídaly období 1 roku, resp. jednoho jízdního řádu v trvání 1 rok.

V této souvislosti dodávám, že údaje získané od Ministerstva dopravy i údaje získané od společnosti České dráhy jsou založené na fungování linek na předmětné trati z minulosti. Do těchto údajů je poměrně rozpočítaná nová služba. Tyto údaje je namístě zohledňovat při posuzování hospodářské vyváženosti, zároveň je ovšem třeba reflektovat okolnost, že současně opomíjejí možnou konkurenční reakci společnosti České dráhy dle čl. 10 odst. 3 písm. c) nařízení 1795. Společnost České dráhy má potenciál na oznámenou novou službu reagovat, a účastnit se tak konkurenčního boje10. Na budoucí postavení společnosti České dráhy nelze nahlížet tak, že tato společnost bude toliko pasivně akceptovat, co jí nová situace na trhu způsobí, a prosté zohlednění minulostních dat by právě k takovému závěru mohlo vést.

K argumentu Ministerstva dopravy, že vědomě do svého posouzení dopadu na smlouvu o veřejných službách nezařadilo paralelní objednávané linky R18 Praha – Česká Třebová –

Z výše uvedených důvodů proto nemohu dovodit, že by některá z námitek ohledně nesprávně určeného dopadu na výnosnost posuzované drážní dopravy měla mít za následek změnu nebo zrušení výroku I. napadeného rozhodnutí.

V této souvislosti dodávám, že v závěru, že nová služba nebude mít podstatný negativní dopad na výnosnost posuzované drážní dopravy, mne dále utvrzuje sama okolnost, že Ministerstvo dopravy a společnost České dráhy uzavřely dne 21. 7. 2023 výše uvedený dodatek č. 3 k posuzované smlouvě o veřejných službách. Lze očekávat, že Ministerstvo dopravy i společnost České dráhy postupují při uzavírání smluv a dodatků k nim s péčí řádného hospodáře, tím spíše u tak významných ujednání, jako je dodatek č. 3. Ministerstvo dopravy a společnost České dráhy uzavřely dodatek č. 3 i při vědomí, že je možné, že oznamovatelka začne od 15. 12. 2024 provozovat konkurenční novou službu.11 Z časového hlediska přitom

K námitce, že prvostupňový orgán porušil čl. 10 odst. 3 písm. c) nařízení 1795, když se při zohledňování kritéria pro posouzení hospodářské vyváženosti uvedeného v tomto ustanovení (možné konkurenční reakce železničního podniku, který plní smlouvu o veřejných službách) opomněl zabývat spoji provozovanými dopravcem společností RegioJet a.s., konstatuji, že v rámci posuzování tohoto kritéria skutečně není nutné se zabývat spoji provozovanými touto společností, neboť spoje provozované touto společností nejsou provozovány na základě posuzované smlouvy o veřejných službách ani nepředstavují oznámenou novou službu.

Ve vztahu k tvrzení, že oznámená nová služba nemusí mít za následek snížení počtu spojů provozovaných na předmětné trati na základě smlouvy o veřejných službách, konstatuji, že ani

Nemohu přisvědčit ani námitce společnosti České dráhy, že prvostupňový orgán nesprávně posoudil čistý přínos nové služby. Nemám za to, že čistý přínos nové služby by existoval toliko za předpokladu, že by nová služba nabídla cestujícím takový přínos, který společnost České dráhy vůbec nenabízí. Nemám za to, že okolnost, že společnost České dráhy nabízí obdobné služby, bude mít za následek, že čistý přínos nové služby bude nulový.

Čistý přínos nové služby pro zákazníka bude existovat i za situace, že na dané trati společnost

K argumentu společnosti České dráhy, že se prvostupňový orgán nedostatečně zabýval možností, že dotčený úsek dráhy bude prohlášen za přetížený, v prvé řadě uvádím, že ani případné prohlášení předmětného úseku za přetížený z důvodu provozu oznámené služby by nemělo negativní vliv na provozování drážní dopravy na základě smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících. Z Prohlášení o dráze na rok 202313 plyne, že nelze-li uspokojit všechny uplatněné požadavky na přidělení volné kapacity dráhy, pak má osobní drážní doprava provozovaná na základě smlouvy o veřejných službách před osobní drážní dopravou provozovanou bez takovéto smlouvy přednost. Dále v této souvislosti upozorňuji na ust. § 34a odst. 5 zákona o drahách, které v případě přetížení tratě garantuje přednostní přidělení kapacity dopravě provozované na základě smlouvy o veřejných službách14

V této souvislosti konstatuji, že námitku společnosti České dráhy, že uvedená argumentace je irelevantní, nemohu akceptovat. Uvedená argumentace dle mého názoru představuje velmi

Obecně platí, že s každou novou provozovanou drážní dopravou z povahy věci roste riziko, že bude určitý úsek trati prohlášen za přetížený. V daném případě pak žádná skutečnost ani vyjádření Správy železnic, státní organizace nenasvědčuje tomu, že by oznámená nová služba měla mít za následek zásadní zhoršení výkonnosti či kvality železničních služeb na daných úsecích.

Z ustanovení čl. 10 odst. 5 písm. b) a c) nařízení 1795 nelze dovozovat, že by účelem testu hospodářské vyváženosti mělo být nějakým způsobem znevýhodňovat osobní drážní dopravu neprovozovanou na základě smlouvy o veřejných službách oproti železniční dopravě odlišné od osobní železniční dopravy provozované na základě smlouvy o veřejných službách.

Nemohu souhlasit s námitkou společnosti České dráhy, že prvostupňový orgán nesprávně posoudil vliv nové služby na kritéria uvedená v čl. 10 odst. 5 písm. b) a c) nařízení 1795.

Jak plyne z předcházejících odstavců, prvostupňový orgán dospěl věcně ke správnému závěru, že posuzovanou novou službou nebude ohrožena hospodářská vyváženost osobní drážní dopravy provozované na základě smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících.

Řízení o posouzení hospodářské vyváženosti je zahájeno na žádost dle § 34d odst. 2 zákona o drahách. Jeho předmětem je posouzení podané žádosti. Prvostupňové meritorní rozhodnutí, které bude výsledkem řízení o žádosti dle § 34d odst. 2 zákona o drahách, má tomuto předmětu řízení odpovídat.15 Ve výrokové části takovéhoto prvostupňového rozhodnutí tak Úřad musí uvést, zda novou službou oznámenou dle § 34d odst. 1 zákona o drahách vyváženost osobní drážní dopravy provozované na základě smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících ohrožena bude, nebo ohrožena nebude, anebo ohrožena

Výrokem I. prvostupňový orgán místo toho oznamovatelce udělil právo na přístup k železniční infrastruktuře pro provozování nové služby. Ovšem udělení či neudělení „práva na přístup železniční infrastruktuře“ není předmětem posuzovaného správního řízení. V této souvislosti dodávám, že řízení o posouzení hospodářské vyváženosti má pouze fakultativní charakter ve vztahu k procesu přidělování kapacity dráhy pro novou službu oznámenou dle § 34d odst. 1 věty první zákona o drahách. Pokud nikdo z oprávněných subjektů nepodá žádost o posouzení hospodářské vyváženosti dle § 34d odst. 2 zákona o drahách, pak nebude rozhodnutí o posouzení hospodářské vyváženosti vůbec vydáno, což ovšem nebude bránit přidělení kapacity ze strany přídělce kapacit16; překážky přidělení kapacity jsou ve vztahu k posuzování hospodářské vyváženosti uvedeny v ustanovení § 34d odst. věty druhé a třetí a v ustanovení § 34d odst. 4 zákona o drahách a okolnost, že o posouzení hospodářské vyváženosti vůbec nikdo v zákonem stanovené lhůtě nepožádá, mezi těmito překážkami uvedena není a neplyne ani z žádného jiného ustanovení právního řádu. V takovém případě zde nebude existovat rozhodnutí správního orgánu (železničního regulátora), které ve svém výroku (stranou nechávám, zda by byl považován za konstitutivní či deklaratorní) uděluje právo na přístup k železniční infrastruktuře, přesto však dotčený železniční podnik bude mít právo, aby mu přídělce kapacity dráhy tuto kapacitu dráhy přidělil, když toto právo plyne (implicitně) přímo ze zákona o drahách – nebude zde totiž existovat legální omezení, aby tomuto podniku kapacita nebyla přidělena za rovných podmínek. Pokud by takto přídělce kapacity nepostupoval, může se dopustit přestupku dle § 52 odst. 8 písm. c) zákona o drahách.

Shrnuji tedy, že úkolem prvostupňového orgánu v řízení o žádosti o posouzení hospodářské vyváženosti je tak pouze určit, zda nová služba ohrozí či neohrozí hospodářskou vyváženost osobní drážní dopravy provozované na základě smlouvy o veřejných službách. Jeho úkolem však už není přístup k železniční infrastruktuře oznamovatelce udělit či neudělit. Vyslovením závěru testu hospodářské vyváženosti úloha správního orgánu končí a je již na provozovateli infrastruktury (přídělci kapacity), aby na základě tohoto závěru v souladu se zákonem o drahách udělil či neudělil přístup k železniční infrastruktuře.

Dále platí, že výsledek řízení o posouzení hospodářské vyváženosti, který je příznivý pro oznamovatele nové služby, nemusí mít nutně podobu závěru, že hospodářská vyváženost osobní drážní dopravy provozované na základě smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících není oznámenou novou službou ohrožena. Pokud nastane situace uvedená v ustanovení čl. 9 odst. 2 věty druhé nařízení 1795, tj. informace poskytnuté subjektem podávajícím žádost o posouzení hospodářské vyváženosti, který bude odlišný od oznamovatele nové služby, budou neúplné ještě šest týdnů před koncem lhůty pro přijetí žádostí o přidělení kapacity stanovené v souladu s přílohou VII bodem 3 směrnice 2012/34/EU a regulační subjekt bude mít za to, že informace jsou nedostatečné k tomu, aby byl test proveden, regulační subjekt žádost zamítne. Rozhodnutím o zamítnutí žádosti odpadne překážka pro přidělení kapacity dle § 34d odst. 1 věty třetí zákona o drahách. Opět zde nebude výrok Úřadu, že se uděluje právo na přístup k železniční infrastruktuře pro provozování nové služby, přesto není pochyb o tom, že takové právo dotčený železniční podnik vůči přídělci

Úřad je oprávněn rozhodovat o tom, zda bude či nebude ohrožena vyváženost osobní drážní dopravy provozované na základě smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících, nikoli o udělení práva na přístup k železniční infrastruktuře. Test hospodářské vyváženosti je pouze podkladem pro rozhodnutí provozovatele infrastruktury o přidělení či nepřidělení kapacity dráhy oznamovateli nové služby, přičemž nejde o podklad povinný, ale fakultativní v závislosti na tom, je-li podána žádost oprávněným subjektem.

S ohledem na výše uvedené konstatuji, že ve výroku I. napadeného rozhodnutí neměl být výsledek posouzení hospodářské vyváženosti formulován tak, že se oznamovatelce uděluje právo na přístup k železniční dopravní infrastruktuře pro provozování oznámené nové služby.

V posuzovaném případě mám rovněž za to, že změnou na druhém stupni nebude účastníkům řízení vzata správní instance, tedy nelze dojít k závěru, že by závěry druhostupňového rozhodnutí byly pro ně překvapivé a byla jim odňata možnost se proti nim bránit, neboť věcně se shoduji s výsledkem testu hospodářské vyváženosti, jak k tomu dospěl i prvostupňový orgán. K porušení zásady dvojinstančnosti zde tak nedochází, neboť jsem přistoupil pouze ke změně formulace výroku, ne ke změně výsledku testu hospodářské vyváženosti. Správní soudy již opakovaně akceptovaly, když rozkladový orgán v odůvodněných případech postupoval nad rámec striktního vymezení způsobu rozhodnutí o rozkladu dle § 152 odst. 6 správního řádu (viz např. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 7. 9. 2023, č. j. 30 Af 53/2021-987, bod 154 a v něm citovaná prejudikatura).

Z výše uvedených důvodů jsem proto výrok I. napadeného rozhodnutí změnil tak, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozhodnutí.

Po přezkoumání napadeného rozhodnutí tedy konstatuji, že výrok II. napadeného rozhodnutí vůbec nemá oporu v právním řádu, a prvostupňový orgán tak nebyl k vydání výroku

Ve vztahu k provedenému posouzení hospodářské vyváženosti uvádím, že se shoduji se závěrem prvostupňového orgánu, že oznámenou novou službou nebude ohrožena hospodářská vyváženost osobní drážní dopravy provozované na základě smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících, a že žádnou z námitek proti provedenému posouzení hospodářské vyváženosti nepokládám za důvodnou.

Výrok I. napadeného rozhodnutí musím i přesto změnit, neboť výsledek posouzení hospodářské vyváženosti nemůže být ve výroku rozhodnutí formulován tak, že se oznamovatelce uděluje právo na přístup k železniční dopravní infrastruktuře pro provozování oznámené nové služby, ale ve výroku musí být uvedeno, zda oznámenou novou službou bude/nebude ohrožena hospodářská vyváženost smlouvy na veřejné služby, když právě tato skutečnost je předmětem řízení. Na základě výsledku uvedeného testu se pak ze strany přídělce kapacity dráhy tato kapacita buď přidělí, nebo nepřidělí.