ÚOHS R0068/2024/VZ – Geodetické služby v období od 6. 12. 2017 do 17. 9. 2018

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) jako orgán příslušný podle § 248 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, v rozhodném znění1, (dále jen „zákon“) k výkonu dozoru nad dodržováním pravidel stanovených tímto zákonem a zadávacími podmínkami pro zadání veřejné zakázky a pro zvláštní postupy podle části šesté, obdržel dne 8. 12. 2022 podnět (dále jen „podnět“) týkající se prošetření postupu zadavatele – hlavní město PRAHA ČO 00064581, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, 110 00 Praha – Staré město, zastoupeného na základě plné moci ze dne 18. 1. 2023 a plné moci ze dne 17. 4. 2023

Obviněný uzavřel v období od 6. 12. 2017 do 17. 9. 2018 celkem 23 samostatných smluv, jejichž předmětem bylo geodetické zaměření jednotlivých objektů na území hlavního města

Obviněný, který je veřejným zadavatelem ve smyslu ustanovení § 4 odst. 1 písm. d) zákona uzavřel dne •

Úřad si na základě skutečností uvedených v podnětu vyžádal od zadavatele veškerou dokumentaci pořízenou v souvislosti s uzavřením předmětných objednávek (smluv) a současně k zaslání vyjádření k tvrzením uvedeným v podnětu. Úřad se rovněž zajímal o to, za jakým účelem zadavatel poptával předmět veřejných zakázek č. 1 – 20, resp. jaká potřeba zadavatele předcházela záměru uzavření smluv na tyto veřejné zakázky; sdělení, jakým způsobem a v jaké výši stanovil předpokládanou hodnotu těchto veřejných zakázek; sdělení, na základě kterého ustanovení zákona postupoval při stanovení předpokládané hodnoty veřejných zakázek a ve vztahu k veřejným zakázkám č. 1 – 5 rovněž sdělení, jakých objektů se týkají tyto veřejné zakázky.

Přípisem ze dne 6. 1. 2023 Úřad oznámil obviněnému, který je podle § 256 zákona jediným účastníkem řízení o přestupku, zahájení správního řízení z moci úřední vedeného pod sp. zn.

Úřad v oznámení A mj. uvedl, že cena za plnění veřejných zakázek č. 1 - 5 byla sjednána v jednotlivých uzavřených objednávkách v souhrnné částce ve výši 7 757 400 Kč bez DPH a že

Dnem 8. 1. 2023, kdy oznámení A bylo doručeno obviněnému, bylo podle § 249 zákona ve spojení s § 46 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), řízení o přestupku sp. zn. ÚOHS-S0028/2023/VZ zahájeno.

Přípisem ze dne 5. 4. 2023 Úřad oznámil obviněnému, který je podle § 256 zákona jediným účastníkem řízení o přestupku, zahájení správního řízení z moci úřední vedeného pod sp. zn.

Úřad v oznámení B mj. uvedl, že z objednávek na veřejné zakázky č. 1 - 20, seznamu veřejných zakázek identifikovaných obviněným na základě výzev ze dne 16. 1. 2023 a 23. 2. 2023 a z veřejně dostupných informací o veřejných zakázkách a uzavřených smlouvách (objednávkách), jejichž předmětem je mj. poskytnutí geodetických služeb, vyplývá, že obviněný zadával v období od 6. 12. 2017 do 17. 9. 2018 veřejné zakázky, jejichž předmětem bylo poskytování geodetických služeb pravidelně pořizovaných prostřednictvím jednotlivých

Dnem 5. 4. 2023, kdy oznámení B bylo doručeno obviněnému, bylo podle § 249 zákona ve spojení s § 46 odst. 1 správního řádu řízení o přestupku sp. zn. ÚOHS-S0198/2023/VZ zahájeno.

Usnesením ze dne 20. 4. 2023 Úřad spojil správní řízení a přípisem obviněnému oznámil spojení správních řízení vedených pod sp. zn. ÚOHS-S0028/2023/VZ a sp. zn. ÚOHSS0198/2023/VZ do společného správního řízení vedeného pod sp. zn. ÚOHS-S0028/2023/VZ.

Přípisem ze dne 10. 5. 2023 Úřad upřesnil předmět společného správního řízení tak, že na základě zjištěných skutečností uvedených v oznámeních A a B získal Úřad pochybnost, že postup obviněného spočívající v pořizování geodetických služeb v období od 6. 12. 2017 do

Dne 21. 3. 2024 vydal Úřad rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0028/2023/VZ, č. j. ÚOHS12634/2024/500 (dále jen „napadené rozhodnutí“).

Výrokem I napadeného rozhodnutí Úřad rozhodl, že obviněný se dopustil pokračování přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona tím, že nedodržel pravidlo pro zadání veřejné zakázky stanovené v § 2 odst. 3 zákona, když v období od 9. 1. 2018 do 17. 9. 2018 zadával

Výrokem II napadeného rozhodnutí Úřad rozhodl, že se správní řízení v části podle § 257 písm. f) zákona zastavuje, neboť v řízení zahájeném z moci úřední nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření podle § 263 nebo pro uložení sankce podle § 268 nebo 269 citovaného zákona.

Za spáchání přestupku uvedeného ve výroku I napadeného rozhodnutí byla výrokem III napadeného rozhodnutí obviněnému uložena pokuta ve výši 150 000 Kč. Výrokem IV napadeného rozhodnutí byla obviněnému uložena povinnost uhradit náklady řízení ve výši

Úřad konstatoval, že z údajů týkajících se veřejných zakázek č. 1 – 23, z tabulky veřejných zakázek z veřejných zdrojů a údajů o dalších veřejných zakázkách identifikovaných obviněným (tj. veřejných zakázkách uvedených v napadeném rozhodnutí pod čísly 31 a 32) je zřejmé, že obviněný posuzovaný předmět plnění, tj. geodetické služby, pořizuje pravidelně. V průběhu let 2017 až 2019 obviněný hradil za externě poptávané geodetické služby pravidelně na základě smluv či objednávek uzavřených s různými poskytovateli geodetických služeb.

Úřad uvedl, že v případě geodetických služeb se zcela jistě nejedná o typický příklad služeb pravidelné povahy, nicméně je třeba připomenout, že povahu pořizovaného plnění je třeba posoudit vždy individuálně. Úřad má přitom za to, že v šetřeném případě je podstatná i povaha zadavatele. V šetřeném případě je zadavatelem hlavní město České republiky, které je zároveň krajem a statutárním městem, a které se díky svému územnímu vymezení a dalším ekonomickým i jiným ukazatelům zcela vymyká obvyklému postavení ostatních obcí v České republice. Z šetření provedeného Úřadem vyplynulo, že minimálně v době od 1. 1. 2017 do 17. 9. 2018 sjednával obviněný smlouvy (resp. objednávky) na geodetické služby, kdy v tomto časovém rozmezí objednal min. 55 geodetických služeb (které Úřad dohledal z veřejných zdrojů, resp. které identifikoval na výzvu Úřadu obviněný), přičemž se jednalo o relativně rovnoměrné sjednávání těchto služeb (tj. nejednalo se nárazové sjednání služeb, kdy by např. v jednom kalendářním měsíci byla sjednána většina služeb nebo sjednání služeb bylo jinak nerovnoměrně rozvrženo).

Úřad rovněž uvedl, že z hlediska promlčení přestupků je rozhodný okamžik uzavření smlouvy/objednávky, a nikoli datum, kdy bylo rozhodnuto o výběru dodavatele. Z doručených vyjádření a dokumentů obviněným nevyplývá taková funkční samostatnost jednotlivých odborů magistrátu hl. města Prahy, která by jim dávala právo veřejné zakázky poptávat, zadávat a obecně o nich rozhodovat samostatně. Obviněný tedy nebyl oprávněn zadávat jednotlivé veřejné zakázky na geodetické služby v režimu odpovídajícímu předpokládané hodnotě jednotlivých zakázek na úrovni jednotlivých odborů magistrátu hl. města Prahy, nýbrž byl povinen stanovit předpokládanou hodnotu plnění na úrovni hl. města Prahy a zadávat veřejnou zakázku v odpovídajícím zákonném režimu.

Úřad dále vypořádal námitky obviněného vztahující se mj. k ústavně zaučenému právu na samosprávu, námitku nemožnosti koncentrace řízení o přestupku a námitku překážky litispendence. Ve výroku III napadeného rozhodnutí Úřad zohlednil povahu a závažnost spáchaného pokračujícího přestupku a společenské škodlivosti. Úřad se zabýval rovněž

Dne 4. 4. 2024 obdržel Úřad proti napadenému rozhodnutí blanketní rozklad obviněného z téhož dne, rozklad byl doplněn podáním ze dne 8. 4. 2024. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo navrhovateli doručeno dne 21. 3. 2024. Rozklad byl tedy podán v zákonné lhůtě.

Dle názoru obviněného napadené rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení, neboť veřejné zakázky na geodetické služby nejsou zakázkami pravidelné povahy ve smyslu ustanovení § 19 odst. 2 zákona. Obviněný dále trvá na tom, že se nedopustil pokračování v přestupku a že správní řízení vykazuje zásadní (neodstranitelné) vady.

V úvodu rozkladu obviněný uvedl, že nijak nerozporuje skutková zjištění učiněná Úřadem v průběhu řízení, která spočívají v tom, že v období od 6. 12. 2017 do 17. 9. 2018 (dále jen „rozhodné období“) zadal veřejné zakázky č. 1-23 na geodetické služby (jak jsou specifikovány v napadeném rozhodnutí či v bodě 3 tohoto rozhodnutí). Obviněný uvádí, že geodetické služby v rozhodném období zadával jednotlivými odbory jako samostatnými provozními jednotkami, že geodetické služby objednával před rozhodným obdobím, po rozhodném období a že je bude objednávat i do budoucna, neboť jsou nezbytné pro řádný výkon správy majetku, jehož je obviněný vlastníkem, a majetku, který mu byl do správy svěřen. Obviněný má za to, že geodetické služby nesplňují definici veřejných zakázek pravidelné povahy, které by měl (a mohl) zadávat postupem podle § 19 zákona.

Obviněnému není vůbec zřejmé, jak z posuzovaných podkladů mohl Úřad dospět k závěru, že pořizoval předmět plnění pravidelně. Pravidelnost dle názoru obviněného neznamená, že pořizoval plnění opakovaně ve více případech, ale pravidelnost (ve smyslu § 19 zákona) lze vyhodnotit až v delším časovém horizontu, ve kterém je možné vysledovat, že se jedná o plnění, jehož potřeba v jednotlivých letech nijak znatelně nekolísá, tzn. lze v jednotlivých letech při stanovení předpokládané hodnoty vycházet z předchozích období, a že dává smysl poptávat takové plnění jako zakázky pravidelné povahy, aby byly naplněny potřeby obviněného, a zároveň nebyl takovým postupem negativně ovlivněn okruh potenciálních dodavatelů a narušena hospodářská soutěž.

Úřadem zpracovaná „tabulka výpočtu předpokládané hodnoty“ pak samozřejmě znamená, že ve 22 případech z 23 byla předpokládaná hodnota stanovena obviněným v rozporu se zákonem, přesněji v rozporu s představou Úřadu, jak měla být hodnota zakázek stanovena, resp. z takto zpracované tabulky výpočtu předpokládané hodnoty vyplývá, že obviněný neměl od roku 2017 možnost zadat ani jednu jedinou zakázku na geodetické služby jako veřejnou zakázku malého rozsahu. Dle názoru Úřadu tedy měl obviněný všech 22 zakázek soutěžit v nadlimitním režimu (aniž by se zkoumaly okolnosti zadání konkrétní zakázky) a předpokládaná hodnota měla v čase stoupat geometrickou řadou. Obviněný má za to, že taková povinnost mu ze zákona v žádném případě neplyne.

Obviněný uvádí, že v průběhu správního řízení bylo prokázáno, že šetřené zakázky byly zadávány napříč odbory obviněného (jako samostatnými provozními jednotkami), které je zadávají zcela samostatně a nezávisle na dalších odborech, tzn. obviněnému není vůbec zřejmé, jak měly jednotlivé odbory navíc zohledňovat při stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky zadávané jinými odbory obviněného.

Dle názoru obviněného šetřený skutek, kterým mají být naplněny znaky přestupku, si nemůže

K otázce pokračování v přestupku obviněný uvádí, že základním znakem pokračování v přestupku podle § 7 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZOP“) je, že se jedná o jediný přestupek (oproti např. opakování přestupku) a tento je tedy ohraničen prvním útokem obviněného proti předpisům a ukončen buď jednáním obviněného, kdy upustí od dalšího nezákonného jednání, nebo úkonem Úřadu (obvykle oznámením o zahájení správního řízení). Pokud rozhodné období určil

Obviněný má za to, že rovněž otázku litispendence posoudil Úřad nezákonně, když k námitce, že v šetřeném případě byla zahájena dvě separátní řízení, která se týkají zadávání geodetických služeb v rozhodném období a že je tu tedy překážka věci zahájené, rozhodl v bodu 134 tak, že z oznámení „jednoznačně vyplývá rozdílnost předmětu řízení obou správních řízení“, a v další větě uvádí, že: „byla dána věcná souvislosti předmětu obou správních řízení, tato skutečnost nemůže založit překážku litispendence, ale naopak vytváří důvod pro spojení jednotlivých správních řízení“. Tomuto právnímu posouzení otázky litispendence obviněný nerozumí, neboť v tomto případě nedošlo ke spojení řízení a šetření několika přestupků, ale o spojení řízení a šetření dílčích útoků, které zakládají pokračování v jednom přestupku. Tímto

Rovněž pak způsob, jakým Úřad rozhodl o uložení sankce, je dle názoru obviněného nezákonný, neboť při ukládání sankce Úřad nijak nezohlednil zásadu absorpce, ačkoli jsou tu přestupky spáchané v souběhu (viz bod 160 odůvodnění napadeného rozhodnutí). Minimálně v řízení vedeném pod sp. Zn. ÚOHS-S0093/2023/VZ, které bylo zahájeno na základě podnětu, který Úřad obdržel ve stejný den jako podněty, které vedly k napadenému rozhodnutí, měla být uložena sankce v souladu se zásadou absorpce. Úřad posoudil otázku viny v tomto souvisejícím řízení předtím, než ukončil šetření v tomto případě, nemohl tak uložit sankci, neboť věděl, že hrozí uložení další sankce za závažnější přestupek v souběhu a že bude nezbytné uplatnit zásadu absorpce, tzn. sankci nemohl uložit dříve, než ukončil toto řízení.

Obviněný v průběhu řízení před Úřadem namítal, že jeho jednání postrádá prvek společenské škodlivosti. Při zadávání šetřených veřejných zakázek se snažil, aby nebyl nijak narušen účel zákona, tzn. zachovával určitou míru soutěže, nezadával veřejné zakázky jednomu subjektu a nijak neporušoval svou povinnost nakládat hospodárně s veřejnými prostředky. Obviněný v této souvislosti nesouhlasí s tím, jak se Úřad vypořádal s otázkou společenské škodlivosti v bodě 130 odůvodnění napadeného rozhodnutí.

Obviněný navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí v rozsahu výroků I, III a IV zrušil a správní řízení zastavil.

Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 správního řádu a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis společně se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 98 odst. 1 ZOP přezkoumal soulad výroků napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy a dále správnost napadeného rozhodnutí a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise jsem dospěl k následujícímu závěru.

Úřad tím, že napadeným rozhodnutím rozhodl tak, jak je v něm uvedeno, rozhodl správně a v souladu se zákonem. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí o rozkladu jsou v podrobnostech rozvedeny důvody, pro které jsem přistoupil k zamítnutí rozkladu a potvrzení napadeného rozhodnutí.

Obviněný se neztotožňuje s názorem Úřadu, že výše uvedené veřejné zakázky na geodetické služby jsou veřejné zakázky pravidelné povahy ve smyslu ustanovení § 19 odst. 2 zákona.

Úřad se touto otázkou zabýval velmi detailně a obsáhle v bodech 90–128 odůvodnění napadeného rozhodnutí, přičemž se zde uvedenými závěry zcela souhlasím. Proto v následující části odůvodnění tohoto rozhodnutí zopakuji ty nejzásadnější a nejvíce stěžejní skutková zjištění a právní hodnocení. V této souvislosti podotýkám, že v souladu s konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu tvoří rozhodnutí prvního stupně a rozhodnutí o odvolání (rozkladu) podaném proti němu jeden celek (viz např. jeho rozsudky č. j. 5 Afs

V rámci výroku I napadeného rozhodnutí je stěžejní a spornou otázkou, zda plnění poptávané obviněným (zadané jako veřejné zakázky malého rozsahu) lze podřadit pod veřejné zakázky pravidelné povahy ve smyslu § 19 odst. 1 zákona, u kterých je nutno předpokládanou hodnotu veřejné zakázky stanovit tak, že bude sečteno plnění za předcházejících 12 měsíců a upraveno o změny v množství nebo cenách, které lze očekávat během následujících 12 měsíců.

Podle § 16 odst. 1 zákona platí, že zadavatel musí stanovit předpokládanou hodnotu veřejné zakázky. V případě veřejné zakázky, jejímž předmětem jsou pravidelně pořizované nebo trvající služby, se předpokládaná hodnota stanoví podle pravidel zakotvených v § 19 odst. 1 písm. a) a b) a v § 19 odst. 2 zákona. Předpokládaná hodnota veřejné zakázky se pak stanoví jako skutečná cena uhrazená zadavatelem za dodávky nebo služby stejného druhu během předcházejících 12 měsíců, upravená o změny v množství nebo cenách, které lze očekávat během následujících 12 měsíců. Pokud bude smlouva uzavřena na dobu delší než 12 měsíců, tak se předpokládaná hodnota upraví v případě dodávek podle § 20 zákona nebo v případě služeb podle § 21 zákona. Z uvedeného postupu pak lze uplatnit v určitých případech výjimku upravenou § 19 odst. 3 zákona. Podle § 19 odst. 3 zákona se za veřejné zakázky podle odstavce

Úřad správně uvedl, že na postup obviněného dopadají zejm. ustanovení § 14 odst. 1, § 16 odst. 1, § 26 odst. 1, § 27 a konečně § 19 odst. 1 písm. a), § 19 odst. 2 a 3 zákona. Poté, co Úřad s přiléhavými odkazy na komentářovou literaturu (body 100 a 101 napadeného rozhodnutí), rozhodovací praxi (bod 103, 104 a 105 napadeného rozhodnutí) a judikaturu

Z výše uvedeného vyplývá, že zatímco v případě veřejných zakázek pravidelné povahy se jedná o trvající či pravidelně pořizované dodávky či služby, které zadavatel nakupuje pravidelně a tyto dodávky či služby nezbytně potřebuje pro výkon své činnosti, veřejné zakázky podle § 19 odst. 3 zákona se týkají služeb či dodávek, které zadavatel pořizuje nahodile podle svých aktuálních potřeb a jejichž cena je v průběhu účetního období proměnlivá.

K výše uvedenému pak lze opětovně odkázat i na závěry obsažené v rozhodnutí předsedy

Úřad rovněž správně uvedl, že při stanovení skutečné ceny uhrazené dodavatelem za dodávky nebo služby během 12 měsíců předcházejících uzavření šetřené smlouvy se musí dle § 19 odst.

Z obsahu správního spisu vyplývá, že obviněný zadával veřejné zakázky na geodetické služby (jež jsou předmětem přezkumu tohoto správního řízení) mimo zadávací řízení minimálně v období od 6. 12. 2017 do 17. 9. 2018.

Z Úřadem uvedeného přehledu v jednotlivých tabulkách (viz body 87, 88 a 112 odůvodnění napadeného rozhodnutí) vyplývá, že obviněný během dvanácti měsíců předcházejících

Co se týká posouzení konkrétního plnění v případě přezkoumávaných veřejných zakázek, nelze jinak než se ztotožnit se závěry Úřadu, že v šetřeném případě se jedná o pravidelný nákup předmětu plnění, tj. geodetických služeb a že obviněný je pořizuje pravidelně, neboť je setrvale využívá ke své činnosti. To ostatně potvrdil i obviněný v rozkladu, když uvedl, že geodetické služby „v Rozhodném období zadával jednotlivými odbory jako samostatnými provozními jednotkami, že geodetické služby objednával před Rozhodným obdobím, po Rozhodném období a že je bude objednávat i do budoucna, neboť jsou nezbytné pro řádný výkon správy majetku, jehož vlastníkem je Zadavatel, a majetku, který mu byl do správy svěřen“. Úřad tedy dospěl ke správnému závěru, že v případě sjednávání geodetických služeb ze strany obviněného se nejedná o nahodilé služby, nýbrž jde o služby, o kterých obviněný ví, že je bude k výkonu své činnosti vždy, byť v nějakém předem neurčeném rozsahu, potřebovat.

Jelikož jsem se výše ztotožnil se závěry Úřadu ohledně výkladu a aplikace ustanovení § 19 odst.

Pokud v řešené věci není možné aplikovat § 19 odst. 3 zákona, je nutné stanovit předpokládanou hodnotu veřejné zakázky postupem podle § 19 odst. 1 písm. a) zákona, jak správně uzavřel Úřad v napadeném rozhodnutí. Ohledně výpočtu předpokládané hodnoty jednotlivých veřejných zakázek lze v plném rozsahu odkázat na body 112 až 114 napadeného rozhodnutí. Při výpočtu předpokládané hodnoty Úřad zohlednil správné období a hodnoty skutečných cen uhrazených za předcházející dodávky stejného druhu. Z tohoto výpočtu vyplývá, že u všech veřejných zakázek (s výjimkou veřejné zakázky č. 22) předpokládaná hodnota přesahuje jejich limit 2 000 000 Kč bez DPH podle § 27 písm. a) zákona pro veřejnou zakázku malého rozsahu na dodávky. Obviněný byl tudíž povinen postupovat podle § 2 odst.

Zabýval jsem se rovněž otázkou příznivější právní úpravy pro obviněného, neboť v mezidobí od spáchání prvního dílčího útoku do potrestání obviněného došlo k novelizaci ustanovení § 19 odst. 3 zákona. Dospěl jsem k závěru, že pozdější právní úprava není pro obviněného příznivější, neboť je nutné stále naplnit všechny tři znaky kumulativně, aby se neuplatnilo pravidlo v § 19 odst. 1 zákona ve vztahu k výpočtu předpokládané hodnotě veřejných zakázek pravidelné povahy. Důvodová zpráva k zákonu č. 166/2023 Sb., kterým se mění zákon, uvádí: „Dochází k úpravě § 19 odst. 3, který reguluje způsob určení předpokládané hodnoty veřejné zakázky pravidelné povahy v případech, kdy je jednotková cena předmětu v průběhu účetního období proměnlivá a zadavatel pořizuje plnění opakovaně podle svých aktuálních potřeb.

V bodech 115–117 odůvodnění se Úřad rovněž zabýval tím, zda jednání obviněného lze kvalifikovat jako pokračující přestupek. Úřad zde prokázal naplnění všech pěti zákonných podmínek, které musí kumulativně nastat, aby bylo možné kvalifikovat jednání obviněného jako pokračování v přestupku dle ustanovení § 7 přestupkového zákona. Úřad provedl aplikaci a výklad správné právní normy a svoje východiska řádně a přezkoumatelným způsobem odůvodnil. Úřad rovněž provedl správný výklad a aplikaci přiléhavé judikatury. S ohledem na uvedené konstatuji, že Úřad postupoval správně a přezkoumatelným způsobem zdůvodnil, proč lze jednání obviněného klasifikovat jako pokračování v přestupku dle přestupkového zákona. Obviněný v podaném rozkladu k tomuto posouzení pouze opakuje definici „pokračování v přestupku“, přičemž se domáhá provedení dokazování k naplnění znaků pokračování v přestupku, aniž by uvedl, který znak konkrétně považuje za nesplněný.

Z provedeného dokazování lze rovněž seznat, že další objednávky obviněného v letech 2019, (veřejné zakázky č. 16, 24, 29 a 30), a v letech 2020–2022 (veřejná zakázka č. 14) již nelze hodnotit jako dílčí útoky nyní přezkoumávaného přestupku, a to s ohledem na absenci „blízké časové souvislosti“, kterou vyžaduje § 7 odst. 1. ZOP. Z pohledu ZOP se tak může jednat o další pokračující přestupek, který však není časově spojen s tím, který je právě přezkoumáván. Úřad tedy vymezil konec rozhodného období přesně a správně tam, kde končila blízká časová souvislost jednotlivých dílčích útoků (viz § 7 odst. 1 ZOP), což bylo datum 17. 9. 2018, neboť po tomto datu obviněný další objednávky uzavřel až v dubnu, v květnu a v červenci roku 2019 (tedy cca za 7 měsíců) a čtyřmi dalšími objednávkami na základě smlouvy o dílo č. DIL/20/05/000537/2018 v rozmezí let 2020-2022.

Úřad se správně vypořádal i s námitkou obviněného, že geodetické služby byly poptávány napříč odbory obviněného (samostatnými provozními jednotkami), které veřejné zakázky zadávají zcela samostatně a nezávisle na dalších odborech. Z dokumentů, které obviněný doložil, nevyplývá taková funkční samostatnost jednotlivých odborů magistrátu hl. města

Rovněž zcela odmítám námitku obviněného, že Úřad v napadeném rozhodnutí nabízí aplikaci zákona, „která jde dalece nad rámec povinností plynoucích pro obviněného ze zákona“.

Domnívám se, že to, co vnímá obviněný jako své příkoří, je přirozeným důsledkem zákona a mj. i smyslem právní úpravy zadávání veřejných zakázek. Smyslem zákona je zajistit transparentní, férový a efektivní postup při zadávání veřejných zakázek. Tento zákon stanovuje pravidla a postupy, které mají zabránit korupci a klientelismu, zajistit rovné podmínky pro všechny dodavatele a optimalizovat využití veřejných prostředků. Cílem je dosáhnout co nejvyšší kvality služeb a zboží za co nejnižší cenu ve prospěch veřejnosti. Pokud obviněný ve svém důsledku namítá, že jako hlavní město České republiky má přísnější podmínky pro zadávání veřejných zakázek, pak to není v rozporu se smyslem zákona. Je zřejmé, že zadavatelé hospodařící s většími finančními prostředky, resp. zadavatelé zadávající desítky či stovky veřejných zakázek měsíčně (např. krajská města) se díky objemu poptávaného plnění spíše dostanou do vyšších limitů pro zadávání veřejných zakázek než menší zadavatelé (malá města, malé obce, městysy atp.), a to i v situaci, kdy soutěžené veřejné zakázky mají stejný předmět

Úkolem Úřadu je postupovat dle platných právních předpisů a pohybovat se v mezích relevantní judikatury a rozhodovací praxe. V souladu se zásadou legality Úřad nemůže vytvářet nová pravidla nebo si dovozovat něco co v zákoně není, aby vyšel obecně zadavatelům vstříc. Úřad se držel striktně zákonného znění, protože jinou možnost neměl.

V rámci dílčího závěru uvádím, že Úřad správně posoudil všechny relevantní skutečnosti vztahující se k postupu obviněného při zadávání veřejných zakázek pravidelné povahy na dodávku geodetických služeb a dospěl rovněž ke správnému závěru, že obviněný naplnil všechny tři znaky skutkové podstaty přestupku podle ustanovení § 268 odst. 1 písm. a) zákona, tedy nedodržel pravidlo pro zadávání veřejných zakázek stanovené v § 2 odst. 3 zákona, když šetřené veřejné zakázky, jejichž předmětem je dodávka geodetických služeb, zadal v důsledku nesprávně stanovené předpokládané hodnoty mimo zadávací řízení, přičemž tím mohl ovlivnit výběr dodavatele.

Obviněný ve vztahu k předpokládané hodnotě veřejných zakázek pravidelné povahy namítá, že z Úřadem poskytnutého „návodu“ vyplývá, že správně stanovená předpokládaná hodnota veřejné zakázky, za níž obviněný uhradil cenu 1,5 mil. Kč, měla být 16,6 mil. Kč (viz tabulka výpočtu předpokládané hodnoty). Pokud je předpokládaná hodnota veřejné zakázky stanovena tak, že překračuje 11násobně skutečně uhrazenou cenu, tak patrně dle názoru obviněného nebude stanovena správně a zákonně.

Obviněný tu nesprávně směšuje předpokládanou hodnotu veřejných zakázek pravidelné povahy v horizontu dvanácti měsíců s předpokládanou hodnotou jedné veřejné zakázky.

V šetřeném případě byla postupně zahájena dvě separátní správní řízení, když dne 6. 1. 2023

K namítané překážce litispendence je třeba uvést, že správní řízení vedené pod sp. zn. ÚOHSS498/2011/VZ a toto správní řízení vedené pod sp. zn. ÚOHS-S214/2011/VZ jsou formálně sice odlišnými správními řízeními, jejichž účastník je totožný, avšak předmět těchto správních řízení je vymezen odlišně a dohromady tvoří jeden celek.

Z pohledu správní teorie se v šetřeném případě jedná o jeden přestupek s dílčími útoky (tzv. pokračující přestupek). Poté, co Úřad zahájil správní řízení vedené pod sp. zn. ÚOHSS0028/2023/VZ, při šetření zjistil, že obviněný spáchal i další útoky. V návaznosti na tato zjištění měl Úřad z pohledu teorie správního práva procesního rozšířit předmět správního řízení, nikoli zahajovat další správní řízení (sp. zn. ÚOHS-S0198/2023/VZ). Jedná se však o procesní pochybení nízké závažnosti, které nemá vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, zároveň ani negativně neovlivňuje obviněného a rovněž nedochází ke zhoršení jeho procesních práv. Ačkoliv Úřad formálně zahájil dvě samostatná správní řízení, tak ve výsledku zahájením správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0198/2023/VZ a následným spojením s řízením vedeným pod sp. zn. ÚOHS-S0028/2023/VZ „pouze“ rozšířil předmět správního řízení.

Za přestupek uvedený ve výroku I napadeného rozhodnutí uložil Úřad výrokem III obviněnému pokutu ve výši 150 000 Kč. Pokutou a jejím zdůvodněním se Úřad zabýval v bodech 138–165 odůvodnění napadeného rozhodnutí.

Úřad v odůvodnění výroku II napadeného rozhodnutí posoudil nejdříve otázku promlčecí doby u spáchaného přestupku, poté stanovil horní hranici pro uložení pokuty. Následně Úřad zohlednil přitěžující a polehčující okolnosti a povahu a závažnost spáchaného přestupku včetně intenzity zásahu do právem chráněného zájmu. Úřad následně pokutu uložil v zákonném rozmezí.

K otázce závažnosti jednání obviněného v souladu s Úřadem konstatuji, že obviněný svým jednáním nepostupoval v souladu se zákonem, a tak pro účely získání poptávaného předmětu plnění narušil řádnou soutěž vedenou v intencích zákona. Popsané jednání obviněného je dle výkladové praxe Úřadu hodnoceno jako přestupek s vysokou mírou závažnosti, neboť narušuje samotnou podstatu účelu zákona (pohybuje-li se zadavatel za účelem získání poptávaného předmětu plnění zcela mimo režim zadávacího řízení dle zákona, ač byl k takovému postupu povinen, dochází k zásadnímu narušení řádného soutěžního prostředí).

Postupem obviněného tedy došlo k porušení právem chráněného zájmu spočívajícího v řádné hospodářské soutěži, která je předpokladem transparentního nakládání s veřejnými prostředky. Následkem postupu obviněného došlo minimálně k potenciální výluce řádné hospodářské soutěže mezi možnými zájemci o veřejnou zakázku.

Úřad v rámci posouzení závažnosti jednání obviněného vzal v potaz dvě polehčující okolnosti.

V rámci dílčího závěru uvádím, že s tímto posouzením povahy a závažnosti spáchaného přestupku se zcela ztotožňuji. Úřad správně zohlednil intenzitu, následky i další okolnosti vyplývající z jednání obviněného a správně stanovil pokutu v zákonném rozmezí, která splňuje jak účel reparační, tak i účel prevenční.

Úřad správně zohlednil i ekonomickou situaci obviněného ve vztahu k výši uložené pokuty, neboť i pokuta v minimální výši může být za splnění určitých okolností pokutou nepřiměřenou a vzhledem k okolnostem případu i „nespravedlivou“. Ze schváleného rozpočtu obviněného na rok 2024 Úřad zjistil, že obviněný v roce 2024 plánuje hospodařit se schválenými rozpočtovými příjmy ve výši 105 798 713,90 tis. Kč. Vzhledem k výši finančních prostředků, se kterými obviněný hospodaří, nelze pokutu uloženou v této výši považovat za likvidační ani za nepřiměřeně zasahující ekonomickou podstatu obviněného.

Obviněný také namítal, že Úřad nijak nezohlednil zásadu absorpce.

Podstata zásady absorpce tkví v absorpci sazeb (poena maior absorbet minorem – přísnější trest pohlcuje mírnější). Z rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 8. 10. 2015, č. j. 30 Af

Tuto námitku lze zamítnout, neboť Úřad se absorpcí zabýval v bodech 158–161 napadeného rozhodnutí, ve kterých správně identifikoval přestupky, které jsou s ukládaným trestem takzvaně „v souběhu“. Ze sbírky rozhodnutí Úřadu jsem totiž ověřil, že Úřad neopomněl zohlednit další přestupky (resp. uložené pokuty), které by byly v souběhu s přestupkem, za který je nyní ukládána pokuta.

Pokud chápu další námitku ve vztahu k absorpci správně, pak obviněný tvrdí, že Úřad nemohl uložit sankci v odkazovaném řízení sp. zn. ÚOHS-S0093/2023/VZ dříve, než ukončil nyní vedené řízení, neboť s ohledem na skutečnost, že podněty k oběma řízením byly podány ve stejnou dobu, měl vědět, že v nyní vedeném řízení uloží sankci za závažnější přestupek.

Dle obviněného by tedy Úřad asi měl při ukládání pokuty v odkazovaném řízení vyčkat na posouzení v nyní přezkoumávaném případě či obě řízení vést společně. V této souvislosti lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 as 322/2023-48 ze dne 28. 5. 2024: „Z výše citované judikatury však dále vyplývá, že spojitost vedení společného řízení a nutnosti aplikace absorpční zásady je i pro oblast správního trestání poměrně volná, společné řízení je ‚pouhou procesní cestou, která mimo jiné může vést k naplnění principu absorpce, nejde však o možnost jedinou‘ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 7. 2017, č. j. 6 As

S ohledem na zásadu procesní ekonomie je nepřijatelné, aby Úřad tři čtvrtě roku vyčkával.

K tomu lze dodat, že v obou případech se jednalo o typově stejnou závažnost (neprovedení zadávacího řízení jako jedno z nejzávažnějších porušení zákona) a po porovnání maximálních hranic možně uložených pokut (cca 2,9 mil v odkazovaném případě a cca 3,4 mil. v přezkoumávaném případě) je nyní posuzované pokračování v přestupku závažnější. I z toho pohledu tedy došlo k tomu, že přísnější trest „pohltil“ mírnější.

Z odůvodnění napadeného rozhodnutí ve vztahu k zásadě absorpce jsou patrny úvahy, podle kterých byla tato zásada aplikována, jsou zmíněny přestupky, ke kterým Úřad při její aplikaci přihlížel, a i ze samotné výše pokuty je zřejmé, že je spíše symbolická s ohledem na počet dílčích útoků, délku pokračování v přestupku a na předpokládanou hodnotu veřejných zakázek na základě výpočtu dle pravidel § 19 zákona.

Se zdůvodněním výroku III napadeného rozhodnutí se s ohledem na vše shora uvedené zcela ztotožňuji a nemohu těmto úvahám Úřadu nic vytknout. Konstatuji, že jsem žádné pochybení

Stejným způsobem jsem přezkoumal i zákonnost napadeného rozhodnutí v části odůvodnění výroku IV. Úřad se výrokem IV napadeného rozhodnutí zabýval v bodech 166–171 odůvodnění napadeného rozhodnutí. Konstatuji, že jsem žádné pochybení Úřadu při zdůvodnění výroku IV napadeného rozhodnutí neshledal.

Napadené rozhodnutí jsem přezkoumal z hlediska zákonnosti v rozsahu rozkladem napadených výroků I, III a IV, načež sděluji, že jsem dospěl k závěru, že Úřad rozhodl v souladu se zákonem, správním řádem a dalšími právními předpisy. K zákonnosti napadeného rozhodnutí konstatuji, že Úřad v napadeném rozhodnutí zjistil takový skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a na zjištěný skutkový stav aplikoval relevantní ustanovení zákona, která interpretoval ve světle příslušné judikatury.

Úřad řádně označil všechny podklady, z nichž při vydání napadeného rozhodnutí vycházel, načež uvedl závěry, které z těchto podkladů zjistil a na jejichž základě dospěl k závěru, že zadavatel nepostupoval v souladu se zákonem a že byly shledány důvody pro uložení pokuty za spáchaný přestupek. Úřad uvedl všechny právní normy, které v dané věci aplikoval, řádně odůvodnil jejich použití a výsledné napadené rozhodnutí mám za logické, srozumitelné a plně přezkoumatelné. Současně konstatuji, že jsem nezjistil procesní vadu, která by měla za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí.

Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad postupoval v souladu se zákonem a správním řádem, jsem dospěl k závěru, že nenastaly podmínky pro zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci k novému projednání.