ÚOHS S0329/2019/VS – Protisoutěžní regulace hazardních her

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) obdržel dne 30. října 2015 podnět[1] Ministerstva vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, 170 00 Praha 7 (dále jen „Ministerstvo vnitra“), k zahájení správního řízení ve věci možného narušení hospodářské soutěže jednáním města Lysá nad Labem, se sídlem Lysá nad Labem, Husovo náměstí 23/1, IČO 00239402 (dále též „účastník řízení“ nebo „město“) spočívajícím ve vydání obecně závazné vyhlášky č. 6/2011, o určení míst pro provozování výherních hracích přístrojů na území města Lysá nad Labem (dále též „Vyhláška 6/2011“),[2] ve znění obecně závazné vyhlášky č. 6/2015, o určení míst pro provozování výherních hracích přístrojů, pro provozování koncových interaktivních videoloterních terminálů nebo herních míst lokálního herního systému na území města Lysá nad Labem (dále též „Vyhláška 6/2015“).[3] Vyhláška 6/2011, ve znění Vyhlášky 6/2015, stanovila, že výherní hrací přístroje, interaktivní videoloterní terminály a herní místa lokálního herního systému bylo možné provozovat pouze v budovách, jejichž adresa[4] je uvedena v příloze č. 1 této vyhlášky.

Ministerstvo vnitra, jakožto orgán příslušný dle § 123 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obecní zřízení“), k dozoru nad vydáváním a obsahem obecně závazných vyhlášek, ve svém podnětu uvedlo, že se při své dozorové činnosti zabývalo přezkumem zákonnosti vymezení konkrétních míst ve Vyhlášce 6/2011, ve znění Vyhlášky 6/2015, a seznámilo město se „Stanoviskem Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k regulaci provozu loterií a jiných podobných her obcemi“ (dále jen „Stanovisko“),[5] přičemž je požádalo o vyjádření k naplnění kritérií požadovaných Úřadem. Z vyjádření města vyplynulo, že se jeho zastupitelstvo rozhodlo nelikvidovat silovým způsobem herny, v nichž se sázkové hry, loterie a jiné podobné hry (dále též „loterie“)[6] provozují, a současně nepodporovat jejich rozšiřování na svém území, počet povolených adres tak mohl pouze klesat. Záměr města tedy spočíval v postupné redukci počtu stávajících heren bez možnosti vzniku nových provozoven na tomto území. Na základě této skutečnosti dospělo Ministerstvo vnitra k závěru, že ze strany města nebyla nastavena kritéria v souladu s požadavky Úřadu, v důsledku čehož mohlo dojít k narušení hospodářské soutěže.[7]

V rámci předběžného šetření před zahájením správního řízení se Úřad dopisem ze dne 21. prosince 2016 obrátil na město Lysá nad Labem a sdělil mu, že v rámci své dozorové pravomoci dané § 20 odst. 1 písm. b) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 293/2016 Sb., šetří podnět ve věci možného porušení jeho § 19a městem Lysá nad Labem, jehož se mohlo dopustit vydáním Vyhlášky 6/2011, ve znění Vyhlášky 6/2015. V tomto přípisu Úřad město rovněž upozornil, že dne 1. září 2014 vydal Stanovisko, v němž blíže popisuje principy regulace loterií, jež obecně považuje za v souladu s pravidly hospodářské soutěže, a které by měly významně přispět k transparentnosti regulatorní činnosti obcí a eliminovat prostor pro možnou diskriminaci některých provozovatelů loterií a provozovatelů provozoven k účelu provozování loterií a jiných podobných her (dále též „provozovatelé provozoven“, souhrnně též „provozovatelé“). V tomto ohledu Úřad poukázal zejména na to, že postup obce, resp. města, v případě uplatňování regulatorní pravomoci musí vycházet z objektivního odůvodnění, ze kterého vyplyne, že omezení možnosti provozovat na území obce loterie je nezbytné pro dosažení legitimního cíle, který je obec oprávněna sledovat, a že míra omezení soutěže není vyšší, než je pro dosažení takového cíle nezbytné. Úřad také požádal město o poskytnutí podkladů a informací souvisejících s regulací loterií ve Vyhlášce 6/2015.[8] Ty od města obdržel dne 11. ledna 2017[9] a 13. ledna 2017.[10]

Přípisy ze dne 10. října 2017,[11] 23. srpna 2018[12] a 6. prosince 2018[13] si Úřad vyžádal doplňující informace a podklady související s regulací provozu loterií na území města v obecně závazných vyhláškách, které mu město poskytlo přípisy doručenými dne 17. října 2017,[14] 30. srpna 2018,[15] 20. prosince 2018[16] a 21. prosince 2018.[17]

Na základě skutečností zjištěných v předběžném šetření zahájil Úřad dne 3. září 2019 s městem Lysá nad Labem správní řízení vedené pod sp. zn. ÚOHS-S0329/2019/VS ve věci možného porušení § 19a odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů,[18] v období od 1. prosince 2012,[19] tím, že město Lysá nad Labem povolilo: obecně závaznou vyhláškou města Lysá nad Labem č. 6/2011,[20] účinnou od 25. prosince 2011 do 31. prosince 2017, provozování výherních hracích přístrojů pouze na adresních místech uvedených v příloze č. 1 této vyhlášky, obecně závaznou vyhláškou města Lysá nad Labem č. 7/2011,[21] účinnou od 1. prosince 2011 do 3. ledna 2014, provozování jiných technických herních zařízení povolených Ministerstvem financí dle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, pouze na adresních místech uvedených v příloze č. 1 této vyhlášky, obecně závaznou vyhláškou města Lysá nad Labem č. 7/2011,[22] účinnou od 23. prosince 2011 do 31. prosince 2017, provozování technických zařízení, jako jsou koncové interaktivní videoloterní terminály a herní místa lokálního herního systému, povolených Ministerstvem financí dle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, pouze na adresních místech uvedených v příloze č. 1 této vyhlášky, obecně závaznou vyhláškou města Lysá nad Labem č. 4/2012,[23] účinnou od 1. ledna 2013 do 31. prosince 2013, provozování výherních hracích přístrojů, koncových interaktivních videoloterních terminálů a herních míst lokálního herního systému pouze na adresních místech uvedených v příloze č. 1 této vyhlášky, obecně závaznou vyhláškou města Lysá nad Labem č. 8/2013,[24] účinnou od 1. ledna 2014 do 9. března 2014, provozování výherních hracích přístrojů, koncových interaktivních videoloterních terminálů a herních míst lokálního herního systému pouze na adresních místech uvedených v příloze č. 1 této vyhlášky, obecně závaznou vyhláškou města Lysá nad Labem č. 1/2014,[25] účinnou od 10. března 2014 do 10. července 2014, provozování výherních hracích přístrojů, koncových interaktivních videoloterních terminálů a herních míst lokálního herního systému pouze na adresních místech uvedených v příloze č. 1 této vyhlášky, obecně závaznou vyhláškou města Lysá nad Labem č. 3/2014,[26] účinnou od 11. července 2014 do 31. prosince 2014, provozování výherních hracích přístrojů, koncových interaktivních videoloterních terminálů a herních míst lokálního herního systému pouze na adresních místech uvedených v příloze č. 1 této vyhlášky, obecně závaznou vyhláškou města Lysá nad Labem č. 7/2014,[27] účinnou od 1. ledna 2015 do 31. prosince 2015, provozování výherních hracích přístrojů, koncových interaktivních videoloterních terminálů a herních míst lokálního herního systému pouze na adresních místech uvedených v příloze č. 1 této vyhlášky, obecně závaznou vyhláškou města Lysá nad Labem č. 6/2015,[28] účinnou od 1. ledna 2016 do 9. prosince 2016, provozování výherních hracích přístrojů, koncových interaktivních videoloterních terminálů a herních míst lokálního herního systému pouze na adresních místech uvedených v příloze č. 1 této vyhlášky, obecně závaznou vyhláškou města Lysá nad Labem č. 2/2016,[29] účinnou od 10. prosince 2016 do 31. prosince 2017, provozování technické hry pouze na adresních místech uvedených v příloze č. 1 této vyhlášky, obecně závaznou vyhláškou města Lysá nad Labem č. 3/2017,[30] účinnou od 1. ledna 2018, provozování binga, technické hry, živé hry a turnaje malého rozsahu pouze na adresních místech uvedených v příloze č. 1 této vyhlášky, aniž by výběr těchto míst byl proveden na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií, případně výběr byl proveden na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií, jež nebyla důsledně aplikována. Toto jednání je způsobilé narušit hospodářskou soutěž v oblasti provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her[31] na území města Lysá nad Labem.

Dne 20. října 2020 zaslal Úřad účastníku řízení v souladu s § 21b ZOHS sdělení výhrad, které mu bylo doručeno dne 21. října 2020. Ve sdělení výhrad Úřad účastníku řízení sdělil základní skutkové okolnosti případu, jejich právní hodnocení, odkazy na důkazy ve spisu a zároveň indikoval způsob stanovení pokuty za protisoutěžní jednání účastníka řízení a její předpokládanou výši.

Účastník řízení měl po celou dobu vedení předmětného správního řízení možnost v souladu se správním řádem využívat svá procesní práva, zejména práva nahlížet do spisu a vyjadřovat v řízení své stanovisko.

Ve sdělení výhrad byl účastník řízení upozorněn na možnost zpřístupnění obsahu spisu doručením do datové schránky[32] na základě výslovného písemného souhlasu účastníka řízení, který účastník řízení udělil dne 23. října 2020. Dne 30. října 2020 byl účastníku řízení zpřístupněn kompletní spisový materiál a bylo mu tedy v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu umožněno seznámit se s poklady rozhodnutí a vyjádřit se k nim před vydáním tohoto rozhodnutí.

Účastník řízení se k podkladům rozhodnutí vyjádřil přípisem ze dne 18. listopadu 2020 (dále jen „Vyjádření“). Ve Vyjádření rozporoval vymezení relevantního trhu, provedené právní hodnocení, způsob výpočtu pokuty a namítal procesní pochybení spočívající v postupu, jenž nebyl v souladu se zásadou rychlosti správního řízení, a rovněž v neumožnění účastníku řízení se řádně seznámit s podklady rozhodnutí.[33]

Úřad se v rámci správního řízení zabýval všemi tvrzeními účastníka řízení, přičemž skutečnost, jak se s nimi vypořádal, vyplývá z jednotlivých bodů odůvodnění tohoto rozhodnutí včetně části Vyjádření Úřadu k námitkám účastníka řízení (viz níže).

Město Lysá nad Labem, se sídlem Lysá nad Labem, Husovo náměstí 23/1, IČO 00239402, je územní samosprávnou jednotkou podle § 1 obecního zřízení. Dle § 2 tohoto zákona je veřejnoprávní korporací, vystupuje ve všech právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů plynoucí.

V souladu s § 5 odst. 1 obecního zřízení je město Lysá nad Labem samostatně spravováno Zastupitelstvem města Lysá nad Labem (dále též „zastupitelstvo“), Radou města Lysá nad Labem, starostou a Městským úřadem Lysá nad Labem. Městský úřad tvoří starosta, dva místostarostové, tajemník a zaměstnanci města zařazení do Městského úřadu Lysá nad Labem. Tajemník Městského úřadu Lysá nad Labem odpovídá za plnění úkolů úřadu starostovi v samostatné i přenesené působnosti města.

V samostatné působnosti spravuje město Lysá nad Labem své záležitosti podle Hlavy II obecního zřízení. Dle § 35 odst. 1 obecního zřízení do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon. Přenesenou působnost vykonává město Lysá nad Labem v rozsahu zvláštních zákonů pro výkon státní správy podle Hlavy III obecního zřízení.

Město Lysá nad Labem leží ve Středočeském kraji a má 9 795 obyvatel.[34]

Pravomoc obcí k vydávání obecně závazných vyhlášek stanoví čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky a konkretizuje jej § 10 obecního zřízení. Obce vydávají obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti,[35] jde tedy o originární právní předpisy,[36] u kterých se nevyžaduje zákonné zmocnění pro jejich vydávání, jak potvrdil i Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne 7. září 2011 (dále jen „nález ÚS 56/10“). V uvedeném nálezu je deklarováno právo obcí rozhodovat o tom, zda a kde se mohou na jejich území vyskytovat provozovny loterií, jako o otázce místního pořádku, která jako taková spadá do samostatné působnosti obcí, přičemž regulace těchto záležitostí je obcím ústavně garantována. Obec je povinna se dle § 35 odst. 3 písm. a) obecního zřízení řídit při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem.

Dle § 10 písm. a) obecního zřízení mohou obce obecně závaznou vyhláškou v samostatné působnosti v otázkách zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány.

Ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích[37] obsahovalo zmocnění, dle kterého mohla obec stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií na celém území obce. Dne 1. ledna 2017 nabyl účinnosti zákon č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách (viz zavedenou zkratku „zákon o hazardních hrách“), který s výjimkou § 86 až 89, § 91, § 92, § 97 až 100 a § 109 až 112, jež nabyly účinnosti již dne 15. června 2016 (viz § 141 zákona o hazardních hrách), zrušil k 31. prosinci 2016 zákon o loteriích. Dle § 12 zákona o hazardních hrách může obec na základě jiného zákona (tj. obecního zřízení) vydat obecně závaznou vyhlášku, ve které stanoví, že bingo, technická hra, živá hra nebo turnaj malého rozsahu mohou být provozovány pouze na místech a v čase určených obecně závaznou vyhláškou, nebo stanoví, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování těchto hazardních her zakázáno, anebo stanoví, že provozování těchto hazardních her je na celém území obce zcela zakázáno. Předmětem tohoto správního řízení je porušení § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže městem Lysá nad Labem, a to vydáním obecně závazných vyhlášek 6/2011, 7/2011, 7/2011 z 21. prosince 2011, 4/2012, 8/2013, 1/2014, 3/2014, 7/2014, 6/2015 a 2/2016 (za účinnosti zákona o loteriích), a rovněž vydáním Vyhlášky 3/2017 (za účinnosti zákona o hazardních hrách). Dle § 138 zákona o hazardních hrách se obecně závazné vyhlášky vydané podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích, ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, považují za obecně závazné vyhlášky vydané dle § 12 tohoto zákona. Ačkoliv zákon o hazardních hrách přinesl zcela nové pojmosloví, rozdělení druhů hazardních her i systém jejich povolování, obce na základě jeho § 138 nebyly povinny v reakci na tuto novou právní úpravu bezprostředně přijmout novou obecně závaznou vyhlášku. V případě města Lysá nad Labem však došlo k přijetí Vyhlášky 3/2017, která nabyla účinnosti dnem 1. ledna 2018. K předmětu řízení Úřad dále uvádí následující: Vyhláškou 6/2011 a Vyhláškou 7/2011, přijatými 23. listopadu 2011, bylo stanoveno 17 adresních míst (budov) provozování loterií na území města Lysá nad Labem, a to tak, že Vyhláška 6/2011 (s účinností od 25. prosince 2011) určila místa pro provozování výherních hracích přístrojů (dále jen „VHP“) a Vyhláška 7/2011 (s účinností od 1. prosince 2011) místa pro provozování jiných technických herních zařízení povolených Ministerstvem financí. Následně přijatá obecně závazná vyhláška stejného čísla, Vyhláška 7/2011 z 21. prosince 2011, povolila (s účinností od 23. prosince 2011) na týchž adresních místech provozování koncových interaktivních videoloterních terminálů (dále jen „IVT“) nebo herních míst lokálního herního systému (dále jen „jiná technická zařízení“), povolených Ministerstvem financí.[38] Následující Vyhláška 4/2012 (s účinností od 1. ledna 2013) již souhrnně regulovala provozování VHP a IVT nebo jiných technických zařízení.[39] Vzhledem ke skutečnosti, že Vyhláška 6/2011, Vyhláška 7/2011 a Vyhláška 7/2011 z 21. prosince 2011, kterými bylo stanoveno 17 adresních míst provozování loterií na území města, zůstaly v platnosti i po 1. prosinci 2012, tj. poté, co začalo dle zákona č. 360/2012 Sb. platit oprávnění Úřadu vykonávat dozor nad orgány veřejné správy, zda svým jednáním nenarušují hospodářskou soutěž, podléhají tedy dozorové pravomoci Úřadu, a to počínaje dnem 1. prosince 2012.

Ohledně cílů regulace město nebylo v případě § 50 odst. 4 zákona o loteriích omezeno pouze na sledování záležitostí veřejného pořádku [na rozdíl od § 10 písm. a) obecního zřízení], neboť cíle, jež bylo město oprávněno sledovat, vycházely z § 1 odst. 1 zákona o loteriích. Účelem zákona o loteriích bylo dle § 1 odst. 1 vymezit rámec pro zákonem povolené podnikání v oblasti loterií, přispět k ochraně osob, které se loterií účastní a omezit společenská rizika této účasti. Ačkoliv zákon o hazardních hrách svůj účel ve svém textu výslovně nedefinuje, již ze samotné povahy tohoto zákona vyplývá, že sleduje totožný účel jako zákon o loteriích, přičemž zavádí efektivnější prostředky k jeho dosažení v podobě zpřísnění podmínek pro provozování hazardních her, úpravy provozování hazardních her prostřednictvím internetu či zavedení efektivního kontrolního mechanismu.

Ústavní soud k tomu v nálezu ÚS 56/10 uvádí, že ve vztahu k obecně závazným vyhláškám, zejména označují-li na základě výslovné zákonné autorizace § 10 písm. a) obecního zřízení či § 50 odst. 4 zákona o loteriích konkrétní místa (ať už označením čtvrti, ulic a jejich částí či návsi nebo konce v malé vesnici), je nutno požadavek obecnosti regulace interpretovat tak, že se vymezení míst musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost v řízení před soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit.

Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. dubna 2013 (dále též „nález ÚS 6/13“) navázal na svou rozhodovací praxi (nález sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. června 2011, nález Pl. ÚS 56/10 a nález Pl. ÚS 22/11 ze dne 27. září 2011),[40] když vyhověl návrhu města Klatovy na zrušení přechodného ustanovení zákona č. 300/2011 Sb., kterým se mění zákon o loteriích a další související zákony, jímž zákonodárce odložil v rozporu s ústavně garantovaným právem obcí na samosprávu pravomoc obcí regulovat umisťování tzv. interaktivních videoloterních terminálů na svém území, a to až do konce roku 2014.[41] Od nálezu ÚS 6/13 tak bylo postaveno najisto, že pravomoc obcí regulovat provozování loterií na svém území se vztahuje i na místa provozování videoloterních terminálů (pro něž vydávalo povolení Ministerstvo financí).

Dne 27. dubna 2011 se zastupitelstvo na svém zasedání usneslo vydat v souladu s ustanoveními § 10 písm. d) a § 84 odst. 2 písm. h) obecního zřízení a v souladu s ustanoveními § 17 odst. 11 a § 50 odst. 4 zákona o loteriích obecně závaznou vyhlášku města Lysá nad Labem č. 1/2011, o regulaci provozu výherních hracích přístrojů na území města Lysá nad Labem (dále též „Vyhláška 1/2011“). Článek 1 Vyhlášky 1/2011 stanovil možnost provozovat VHP, povolené městem, na všech veřejně přístupných místech na území města Lysá nad Labem pouze v době od 10.00 do 22.00 hodin. Dle článku 2 Vyhlášky 1/2011 bylo zakázáno provozovat VHP v budovách škol, ve školských zařízeních, v zařízeních sociální a zdravotní péče, v budovách státních orgánů a územních samosprávných celků a církví a rovněž v okruhu 100 m od těchto zmíněných budov.

Dne 23. listopadu 2011 se zastupitelstvo na svém zasedání usneslo vydat na základě ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích a v souladu s § 10 písm. d), § 35 a § 84 odst. 2 písm. h) obecního zřízení Vyhlášku 6/2011, s účinností od 25. prosince 2011. Článek 1 písm. a) Vyhlášky 6/2011 stanovil možnost provozovat VHP v budovách, jejichž adresa je uvedena v příloze č. 1 této vyhlášky. Jednalo se celkem o 17 adresních míst. Článek 1 písm. b) dále vymezil dobu provozu VHP v pracovních dnech a v sobotu od 12.00 do 24.00 hodin a zcela zakázal provoz ve státní svátky, v ostatní svátky a o nedělích. Vyhláška 6/2011 zrušila Vyhlášku 1/2011.

Dne 23. listopadu 2011 se zastupitelstvo na svém zasedání rovněž usneslo vydat na základě ustanovení § 2 odst. e) a § 50 odst. 4 zákona o loteriích a v souladu s § 10 písm. d), § 35 a § 84 odst. 2 písm. h) obecního zřízení Vyhlášku 7/2011, a to s účinností od 1. prosince 2011. Dle článku 1 této vyhlášky bylo možné provozovat technická zařízení, která jsou využívána ke hře či umožňují účast na hře, povolená Ministerstvem financí dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích, v budovách, jejichž adresa je uvedena v její příloze č. 1. Tato vyhláška obsahovala totožný seznam 17 adresních míst jako příloha č. 1 Vyhlášky 6/2011. Článek 2 dále stanovil, že technická zařízení uvedená v článku 1 této vyhlášky lze provozovat na místech uvedených v její příloze č. 1 nejdéle do 31. prosince 2012.

Dne 21. prosince 2011 se zastupitelstvo na svém zasedání usneslo vydat na základě ustanovení § 2 odst. e) a § 50 odst. 4 zákona o loteriích a v souladu s § 10 písm. d), § 35 a § 84 odst. 2 písm. h) obecního zřízení Vyhlášku 7/2011 z 21. prosince 2011, s účinností od 23. prosince 2011. Dle článku 1 bylo možné provozovat technická zařízení, tedy IVT nebo jiná technická zařízení povolená Ministerstvem financí dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích, v budovách, jejichž adresa je uvedena v příloze č. 1 této vyhlášky. Seznam povolených adresních míst v příloze č. 1 zůstal totožný jako v případě předchozí Vyhlášky 7/2011. Článek 2 dále stanovil, že IVT nebo jiná technická zařízení z článku 1 této vyhlášky lze provozovat na místech uvedených v příloze č. 1 nejdéle do 31. prosince 2012.[43]

Dne 19. prosince 2012 se zastupitelstvo na svém zasedání usneslo vydat na základě ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích a v souladu s § 10 písm. d), § 35 a § 84 odst. 2 písm. h) obecního zřízení Vyhlášku 4/2012,s účinností od 1. ledna 2013. Tato vyhláška sjednotila regulaci loterií obsaženou ve Vyhlášce 6/2011 a Vyhlášce 7/2011 z 21. prosince 2011. Následně vydané vyhlášky tedy souhrnně zahrnovaly VHP a IVT nebo jiná technická zařízení. Seznam čítající 17 adresních míst se v příloze č. 1 této vyhlášky nezměnil.

Dne 18. prosince 2013 se zastupitelstvo na svém zasedání usneslo vydat v souladu s ustanoveními § 10 písm. d) a § 84 odst. 2 písm. h) obecního zřízení Vyhlášku 7/2013, s účinností od 4. ledna 2014, kterou se zrušila Vyhláška 7/2011. Vyhláška 7/2013 nijak do regulace loterií nezasáhla, pouze zrušila Vyhlášku 7/2011 (do této doby existovaly ve městě 2 vyhlášky stejného číselného označení – 7/2011).

Dne 18. prosince 2013 se zastupitelstvo na svém zasedání usneslo vydat na základě ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích a v souladu s § 10 písm. d), § 35 a § 84 odst. 2 písm. h) obecního zřízení Vyhlášku 8/2013, s účinností od 1. ledna 2014. Tato vyhláška zrušila Vyhlášku 4/2012 a změnila Vyhlášku 6/2011 i Vyhlášku 7/2011 z 21. prosince 2011 v příloze č. 1 tak, že došlo k odstranění adresního místa Československé armády č. p. 26; dle města se jednalo o provozovnu se samovolným zánikem.[44] Celkový počet povolených adresních míst se snížil na 16. Ostatní ustanovení zůstala beze změny.

Dne 19. února 2014 se zastupitelstvo na svém zasedání usneslo vydat na základě ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích a v souladu s § 10 písm. d), § 35 a § 84 odst. 2 písm. h) obecního zřízení Vyhlášku 1/2014, s účinností od 10. března 2014. Tato vyhláška zrušila Vyhlášku 8/2013 a změnila Vyhlášku 6/2011 i Vyhlášku 7/2011 z 21. prosince 2011 v příloze č. 1, ostatní ustanovení zůstala beze změny. V příloze č. 1 došlo k odstranění adresního místa Poděbradova č. p. 1545 (jednalo se opět o provozovnu se samovolným zánikem), celkový počet povolených adresních míst se tak snížil na 15.[45]

Dne 25. června 2014 se zastupitelstvo na svém zasedání usneslo vydat na základě ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích a v souladu s § 10 písm. d), § 35 a § 84 odst. 2 písm. h) obecního zřízení Vyhlášku 3/2014, s účinností od 11. července 2014. Tato vyhláška zrušila Vyhlášku 1/2014 a změnila Vyhlášku 6/2011 i Vyhlášku 7/2011 z 21. prosince 2011 v příloze č. 1, ostatní ustanovení se nezměnila. V příloze č. 1 došlo k odstranění adresních míst Šmeralova č. p. 875 a U Braňky č. p. 236 (jednalo se dle města rovněž o provozovny, které samovolně zanikly), celkový počet povolených adresních míst se tak snížil na 13.[46]

Dne 17. prosince 2014 se zastupitelstvo na svém zasedání usneslo vydat na základě ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích a v souladu s § 10 písm. d), § 35 a § 84 odst. 2 písm. h) obecního zřízení Vyhlášku 7/2014, s účinností od 1. ledna 2015. Tato vyhláška zrušila Vyhlášku 3/2014 a změnila Vyhlášku 6/2011 i Vyhlášku 7/2011 z 21. prosince 2011 v příloze č. 1, ostatní ustanovení zůstala beze změny. V příloze č. 1 došlo k odstranění adresního místa Tyršova č. p. 220, počet se tak snížil na 12 povolených adresních míst. Město v přípisu ze dne 10. ledna 2017[47] uvedlo, že se jednalo o provozovnu, jejíž adresa byla vyřazena z důvodu nedodržování veřejného pořádku a platné obecně závazné vyhlášky o regulaci provozu loterií.

Dne 9. září 2015 se zastupitelstvo na svém zasedání usneslo vydat na základě ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích a v souladu s § 10 písm. d), § 35 a § 84 odst. 2 písm. h) obecního zřízení Vyhlášku 6/2015, s účinností od 1. ledna 2016. Tato vyhláška zrušila Vyhlášku 7/2014 a změnila Vyhlášku 6/2011 i Vyhlášku 7/2011 z 21. prosince 2011 v příloze č. 1, ostatní ustanovení zůstala beze změny. V příloze č. 1 došlo k odstranění adresního místa Sojovická č. p. 326, počet povolených adresních míst se tedy snížil na 11. Město uvedlo, že k vyřazení došlo na základě ukončení provozu loterií na tomto adresním místě.[48]

Dne 9. listopadu 2016 se zastupitelstvo na svém zasedání usneslo vydat na základě ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích a v souladu s § 10 písm. d), § 35 a § 84 odst. 2 písm. h) obecního zřízení Vyhlášku 2/2016, s účinností od 10. prosince 2016. Tato vyhláška zrušila Vyhlášku 6/2015 a změnila Vyhlášku 6/2011 i Vyhlášku 7/2011 z 21. prosince 2011 v článku 1, ostatní ustanovení zůstala beze změny. Článek 1 stanovil, že technickou hru lze na území města Lysá nad Labem provozovat pouze na adresních místech uvedených v příloze č. 1 této vyhlášky, a to v pracovních dnech a v sobotu od 14.00 do 2.00 hodin následujícího dne; v době státních, ostatních svátků a o nedělích byl provoz loterií zakázán. Seznam povolených adresních míst zůstal totožný jako v případě Vyhlášky 6/2015 (11 míst).

Dne 21. června 2017 se zastupitelstvo na svém zasedání usneslo vydat na základě ustanovení § 10 písm. a) a § 84 odst. 2 písm. h) obecního zřízení a v souladu s ustanovením § 12 odst. 1 zákona o hazardních hrách Vyhlášku 3/2017, a to s účinností od 1. ledna 2018. Tato vyhláška zrušila Vyhlášku 6/2011, Vyhlášku 7/2011 z 21. prosince 2011 a Vyhlášku 2/2016. Článek 2 písm. a) Vyhlášky 3/2017 stanovil, že bingo, technickou hru, živou hru a turnaje malého rozsahu lze na území obce provozovat pouze na místech uvedených v její příloze č. 1, která obsahovala sedm adresních míst. Ve srovnání s Vyhláškou 2/2016 tedy odstranila čtyři adresní místa, jednalo se o adresu Jiráskova č. p. 6 (dříve Mírová), Křižíkova č. p. 1087/8, Raisova č. p. 644 a Kpt. Jaroše č. p. 1644, a to z důvodu rozhodnutí vlastníků provozoven o ukončení činnosti či uzavření provozovny. Článek 3 dále stanovil, že bingo, technickou hru, živou hru a turnaje malého rozsahu povolené přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky lze provozovat na místech neuvedených v příloze č. 1 nejdéle do doby platnosti vydaného povolení. Vyhláška 3/2017 platí dosud.

Úřad se v rámci předběžného šetření obrátil dne 21. prosince 2016 na město Lysá nad Labem s žádostí o zdůvodnění cíle regulace, proporcionality počtu vybraných adresních míst (v příloze č. 1 Vyhlášky 6/2015) ve vztahu ke stanovenému cíli regulace, regulace pouze VHP a IVT nebo jiných technických zařízení a rovněž o doložení způsobu zajištění nediskriminace soutěžitelů již působících na trhu a také těch, kteří by na něj zamýšleli vstoupit.[49]

Úřad dále požádal o doložení kritérií, na základě kterých došlo k výběru adresních míst do Vyhlášky 6/2015 a o sdělení, zda byla tato kritéria předem známá, resp. zda, popřípadě jakým způsobem, se mohli soutěžitelé předem seznámit s kritérii, na jejichž základě se regulace provozu loterií přijetím Vyhlášky 6/2015 měla uplatňovat. Úřad také požádal o předložení kopií veškerých dokumentů vztahujících se k výběru povolených adresních míst (např. důvodové zprávy, návrhy pro jednání zastupitelstva a zápisy z těchto jednání) a případných žádostí o zařazení dalších míst mezi adresní místa povolená touto vyhláškou. Dále se Úřad dotázal, na jakých adresních místech bylo možné provozovat loterie před účinností této vyhlášky a zda mělo město před jejím vydáním k dispozici stanovisko Ministerstva vnitra k posouzení její zákonnosti.

Město Lysá nad Labem ve své odpovědi[50] uvedlo, že cíl regulace počtu míst, na nichž lze provozovat VHP a IVT[51] nebo jiná technická zařízení, byl stanoven již na zasedání zastupitelstva města dne 23. listopadu 2011, tedy daleko dříve, než bylo vydáno Stanovisko Úřadu. Cíl regulace spočíval v zachování heren na místech sloužících jako herny v posledním čtvrtletí roku 2011. Město nechtělo žádného provozovatele z trhu vyloučit a jasně stanovilo, že před koncem každého roku zastupitelstvo města posoudí, zda je v povolených hernách dodržováno kritérium veřejného pořádku a platné obecně závazné vyhlášky a zda na těchto místech nedochází k sociálně-patologickým jevům. Po zhodnocení aktuální situace mohlo dojít k případné úpravě počtu povolených adresních míst. Počet provozoven se však mohl pouze snížit, neboť město deklarovalo, že nemá zájem o rozšiřování počtu povolených adresních míst.[52] Ze sdělení města vyplývá, že Vyhláška 6/2011, Vyhláška 7/2011 a Vyhláška 7/2011 z 21. prosince 2011 byly připraveny podle obecně závazné vyhlášky města Kladna, které s uvedeným zněním uspělo i u Ústavního soudu, znění vyhlášky tedy město shledává v souladu s platnou právní úpravou.

K zajištění objektivního a nediskriminačního postupu při výběru adresních míst město sdělilo, že každý, kdo působil na trhu provozování loterií v závěru roku 2011 na území města, byl do seznamu povolených adresních míst zařazen bez dalších podmínek; do Vyhlášky 6/2011[53] tak byla zařazena všechna místa, na kterých byly loterie reálně provozovány.[54] Ze zápisu z 8. zasedání zastupitelstva města ze dne 21. prosince 2011[55] dále vyplynul požadavek na provádění namátkových kontrol s důrazem na dodržování povolené provozní doby herních zařízení; kritérium existence herny tak bylo následně doplněno i o kritérium dodržování veřejného pořádku a platné obecně závazné vyhlášky. Obě kritéria poté platila pro všechny obecně závazné vyhlášky vydávané od roku 2011. Na dotaz, zda byla uvedená kritéria soutěžitelům předem známa, město uvedlo, že součástí zprávy určené radě města a zastupitelstvu města z listopadu 2011 byla i Deklarace provozovatelů technických zařízení,[56] kterou iniciovali samotní provozovatelé,[57] navíc proběhla dvě setkání provozovatelů se starostou města, kde se o výše uvedených kritériích hovořilo. Všichni provozovatelé se tedy, dle názoru města, mohli přesvědčit, že přístup města k provozování loterií je konzistentní a neměnný; „pokud herna dodržuje pravidla hry, může fungovat i nadále“.[58]

Město Úřadu dále sdělilo, že ve svých obecně závazných vyhláškách reguluje pouze VHP a IVT nebo jiná technická zařízení, jelikož zastupitelstvo města v roce 2011 nepředpokládalo, že se objeví další subjekt, který by chtěl provozovat například kasino, a ani v této souvislosti neobdrželo žádné žádosti o zařazení nových adresních míst. Na začátku roku 2012 bylo ve městě 17 míst, kde byly provozovány VHP a IVT nebo jiná technická zařízení. V průběhu dalších pěti let došlo k redukci o 6 adres, přičemž u čtyř z nich došlo k samovolnému zániku provozovny, v jednom případě k ukončení provozu loterií na základě rozhodnutí nového provozovatele restaurace (jednalo se o adresní místo Sojovická č. p. 326) a pouze v případě adresy Tyršova č. p. 220 došlo k vyřazení provozovny z důvodu nedodržování veřejného pořádku a platné obecně závazné vyhlášky o regulaci provozu loterií. Město k tomuto bodu přiložilo záznam ze zasedání zastupitelstva města konaného dne 17. prosince 2014, k němuž sdělilo, že je na něm zachycena diskuze potvrzující dlouhodobé problémy spojené s touto adresou (strážníci opakovaně upozorňovali provozovatele, že nemůže mít trvale otevřeno) a v důsledku nezlepšení situace bylo navrženo vyřazení této adresy ze seznamu povolených míst. Ředitel městské policie tento návrh dále zdůvodnil evidencí problémů spojených s nedodržováním veřejného pořádku a platné obecně závazné vyhlášky již od roku 2012 a také tím, že se v této provozovně shromažďují, na rozdíl od ostatních provozoven, sociálně slabší obyvatelé a bylo by vhodné tento výskyt z hlediska prevence omezit. Na tomto zasedání vystoupil i provozovatel předmětné provozovny a zástupce provozovatele loterií, společnosti VIKTORIAPLAY, a. s. (dále též „VIKTORIAPLAY“). Záznam zachycuje také potvrzení provozovatele provozovny na adresním místě Tyršova č. p. 220, že tato provozovna byla skutečně v provozu i mimo vyhláškou stanovenou dobu, a to z důvodu opomenutí barmanky zamknout dveře do prostoru herny. Město dále doplnilo, že po vydání Vyhlášky 7/2014 se společnost VIKTORIAPLAY obrátila na ředitele městské policie s žádostí o poskytnutí výsledků kontrol k zabezpečení veřejného pořádku. Z jeho odpovědi ze dne 12. ledna 2015[59] vyplývá, že pouze na adrese Tyršova č. p. 220 problémy přetrvávaly, a to již od roku 2012, a nic nenasvědčovalo tomu, že by se situace měla zlepšit.[60]

Úřad město dále požádal[61] o informace týkající se důvodů pro přijetí Vyhlášky 3/2017 a kritérií pro výběr adresních míst ve Vyhlášce 3/2017, zda byla tato kritéria předem známá, resp. zda, popřípadě jakým způsobem, měli soutěžitelé možnost se předem seznámit s kritérii, na jejichž základě se regulace provozu loterií přijetím Vyhlášky 3/2017 bude uplatňovat. V této souvislosti se Úřad rovněž dotázal na důvod vyřazení dříve povolených adresních míst Jiráskova č. p. 6, Křižíkova č. p. 1087/8, Raisova č. p. 644 a Kpt. Jaroše č. p. 1644 z této vyhlášky.

K tomu město uvedlo,[62] že cílem Vyhlášky 3/2017 bylo přizpůsobit regulaci provozování hazardních her smyslu ustanovení § 12 zákona o hazardních hrách tak, aby byla v maximální možné míře omezena společenská rizika vyplývající z provozování některých hazardních her, a aby jejich provozování bylo zcela v souladu s veřejným pořádkem a dobrými mravy. Pokud jde o konkrétní kritéria, město Úřadu sdělilo, že důsledně prověřilo, zda jsou vybrané provozovny způsobilé splnit veškeré podmínky stanovené zákonem o hazardních hrách, konkrétně podmínky stanovené v § 67, resp. v § 68 tohoto zákona. Kromě podmínek stanovených zákonem město zohlednilo také zavedená kritéria uplatňovaná od roku 2011, jejichž aplikace vyjadřuje snahu orgánů města snížit počet míst, na kterých bude povoleno provozování hazardních her podle nové obecně závazné vyhlášky (zde Vyhlášky 3/2017).

Výše uvedené podmínky dle města významným způsobem přispěly k vytvoření dostatečně kulturního prostředí, v němž je možné provozování hazardních her zcela společensky akceptovat. Zvolené podmínky město považuje za zcela transparentní, objektivní, nediskriminační a nikterak nenarušující rovné podmínky hospodářské soutěže. Město dále uvedlo, že dlouhodobě zcela jasně deklaruje, že nemá zájem o rozšiřování počtu adres – stav tak může být buď setrvalý, nebo klesající.[63] V této souvislosti město také shrnulo, že od roku 2011, kdy byla regulace pomocí adres zavedena, došlo k poklesu počtu heren ze 17 na 11. Zaznamenán byl i pokles počtu herních zařízení; v roce 2014 se ve městě nacházelo 120 přístrojů a na konci roku 2015 již pouze 105 přístrojů.

K žádosti Úřadu město doložilo návrh pro jednání zastupitelstva města dne 21. června 2017, důvodovou zprávu, výsledky auditu týkajícího se Vyhlášky 3/2017 a informaci ohledně žádostí o zařazení dalších míst mezi povolená místa. V návrhu této vyhlášky došlo ke snížení z 11 adres, povolených Vyhláškou 2/2016, na 8 adres dle nové právní úpravy. Součástí navrženého seznamu povolených adresních míst provozování loterií bylo i adresní místo Tyršova č. p. 220, neboť bylo s ohledem na výsledky auditu a zlepšení kázně související s dodržováním veřejného pořádku potvrzené Městskou policií Lysá nad Labem opětovně doporučeno tajemníkem města k zařazení mezi povolená místa provozování loterií. Po diskusi však zastupitelstvo města návrh na zařazení této adresy neschválilo a příloha č. 1 Vyhlášky 3/2017 tak v konečné podobě obsahovala pouze 7 míst.[64] Vyřazení ostatních adresních míst (Jiráskova č. p. 6, Křižíkova č. p. 1087/8, Raisova č. p. 644 a Kpt. Jaroše č. p. 1644) město zdůvodnilo rozhodnutím vlastníků provozoven o ukončení činnosti v oblasti provozování loterií, případně uzavřením provozovny. Podrobnosti uvádí příloha auditu,[65] který město zpracovalo ve spolupráci s Českou komorou loterního průmyslu a který dle města dokládá, že se samotná regulace zakládá na ověřených údajích i konzultaci se samotnými provozovateli loterií.

Audit obsahoval 13 adresních míst, u nichž bylo splnění technických požadavků vyhodnocováno, a vyplývá z něj, že rozhodující parametry představovaly režim provozovny, její velikost a zázemí. Audit dále dokládá zrušení adresních míst Křižíkova č. p. 1087/8, Raisova č. p. 644 a Kpt. Jaroše č. p. 1644, uzavření adresního místa Jiráskova č. p. 6 v důsledku nesplnění technických parametrů dle zákona o hazardních hrách, neboť se jednalo o provozovnu se zvláštním provozním režimem, a ukončení provozu loterií na adresním místě Masarykova č. p. 1792. K adresnímu místu Tyršova č. p. 220 je v auditu uvedeno, že bylo vypuštěno z Vyhlášky 7/2014 a v současné době zůstává uzavřeno. Při uvažované rekonstrukci a splnění technických podmínek provozovna splní předpoklady pro zařazení do Vyhlášky 3/2017; těžko by se hledaly argumenty, proč ji nezařadit. K auditu však město následně uvedlo, že při posuzování zařazení jednotlivých adres do Vyhlášky 3/2017 přihlédlo k jeho závěrům pouze jako případnému podpůrnému argumentu.[66]

Na dotaz Úřadu, zda město obdrželo žádosti o zařazení dalších míst mezi povolená adresní místa, město uvedlo, že provozovatel herny, společnost VIKTORIAPLAY, na adrese Tyršova č. p. 220 podal dne 18. prosince 2014 žádost o povolení k provozování VHP, dne 13. ledna 2015 však požádal o její zpětvzetí. Dne 21. října 2015 následně požádal o přezkoumání Vyhlášky 6/2015 a tento podnět byl městem vyřízen telefonicky, město však Úřadu blíže nesdělilo, s jakým výsledkem byl podnět vyřízen.[67] Jiné písemné žádosti město neeviduje. Pokud se jedná o telefonické žádosti, tento provozovatel dne 17. října 2017, v rámci telefonické komunikace mezi jednatelem společnosti VIKTORIAPLAY a tajemníkem města, projevil zájem o opětovné provozování VHP a IVT nebo jiných technických zařízení a potvrdil, že bude v roce 2018 usilovat o zařazení provozovny do seznamu adres, na nichž je možné na území města loterie provozovat.[68] Toto adresní místo bylo jako jediné vyřazeno[69] ze seznamu povolených míst na základě rozhodnutí zastupitelstva města zdůvodněného dlouhodobou nekázní nájemce objektu, který nerespektoval snahu města o zajištění dodržování platné obecně závazné vyhlášky. Město také doplnilo, že v současné době tento objekt zůstává druhým rokem uzavřen a je nabízen na trhu s realitami k prodeji. Z městem doložených dokumentů dále vyplývá, že žádost o znovuzařazení adresy Tyršova č. p. 220 do seznamu povolených míst (s účinností od roku 2018) byla předložena zastupitelstvu dne 21. června 2017. Zpráva pro zasedání zastupitelstva města obsahuje konstatování Městské policie Lysá nad Labem, že na této adrese došlo ke zlepšení situace po výměně provozovatele provozovny, který dlouhodobě nedodržoval veřejný pořádek a nerespektoval platnou obecně závaznou vyhlášku.[70] Provozovatelé v prvním pololetí roku 2017 prokázali snahu situaci řešit, zastupitelstvo města však tuto adresu do seznamu povolených adresních míst nezařadilo, přičemž město k žádosti Úřadu o zdůvodnění nezařazení tohoto adresního místa do obecně závazné vyhlášky nejprve pouze uvedlo, že vydávání obecně závazných vyhlášek nepodléhá správnímu řádu a není tedy nutné uvádět žádná kritéria a zdůvodnění.[71] Na základě opětovné výzvy Úřadu[72] ke zdůvodnění nezařazení adresního místa Tyršova č. p. 220 město následně sdělilo, že se důvod zakládal na opakovaném narušování veřejného pořádku a porušování platné obecně závazné vyhlášky.[73], [74]

Město dále uvedlo,[75] že neobdrželo žádné nové žádosti o zařazení dalších adres mezi povolená místa a pro tento případ ani nemá stanoven žádný zvláštní postup (mechanismus). Kritéria pro stávající herny však zůstávají totožná, jedná se o kritérium existence herny v souladu s platnou legislativou a dodržování veřejného pořádku a platné obecně závazné vyhlášky. Město taktéž uvedlo,[76] že v současné době, tzn. v roce 2020, žádné změny v oblasti regulace hazardních her na území města nezvažuje.

K důvodu vydání, předmětu regulace a totožnému označení Vyhlášky 7/2011 a Vyhlášky 7/2011 z 21. prosince 2011 město uvedlo,[77] že se jedná o dvě samostatné obecně závazné vyhlášky, které však z důvodu písařské chyby nesou totožná označení. Tyto vyhlášky odlišuje dle města předmět regulace, neboť Vyhláška 7/2011 upravuje VHP, zatímco Vyhláška 7/2011 z 21. prosince 2011 IVT nebo jiná technická zařízení.[78]

K žádosti Úřadu[79] společnost VIKTORIAPLAY uvedla,[80] že adresní místo Tyršova č. p. 220 bylo ze seznamu adresních míst, ve kterých lze provozovat VHP, případně IVT nebo jiná technická zařízení, vyřazeno Vyhláškou 7/2014, která byla účinná od 1. ledna 2015. Důvod vyřazení předmětné adresy ze seznamu povolených míst společnosti sdělen nebyl, neoficiálně a ústně město jejímu obchodnímu zástupci sdělilo, že důvod spočíval v soustavném narušování veřejného pořádku na této adrese. V návaznosti na toto neoficiální sdělení společnost požádala dne 22. prosince 2014 Městskou policii Lysá nad Labem o doložení informací týkajících se počtu přestupků v obci za minulé roky, přičemž žádala o rozlišení na přestupky spojené s provozem restaurací a na přestupky spojené s hernami včetně určení, kolik z těchto přestupků bylo evidováno na adrese Tyršova č. p. 220.[81] Dne 12. ledna 2015 obdržela společnost VIKTORIAPLAY odpověď (viz blíže bod 38 tohoto rozhodnutí), tu však shledala nedostatečnou.[82] Dne 26. února 2015 poté společnost obdržela zamítavé rozhodnutí Ministerstva financí k žádosti o povolení IVT na předmětném adresním místě ze dne 12. listopadu 2014. Ministerstvo financí v odůvodnění uvedlo, že Vyhláška 7/2014 již neumožňuje, aby bylo povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry pro toto adresní místo vydáno.[83] V návaznosti na usnesení o vydání Vyhlášky 6/2015 ze dne 9. září 2015 společnost VIKTORIAPLAY dne 21. října 2015 podala obci podnět,[84] v němž požádala o přezkoumání Vyhlášky 6/2015 a její změnu ve smyslu zařazení adresního místa Tyršova č. p. 220.[85] V podnětu uvedla, že disponuje platným povolením k provozování technických zařízení od roku 2007, a to bez negativního dopadu na veřejný pořádek. I když je držitelem platného povolení na provozní dobu nonstop, je ochotna, v případě zařazení adresního místa do přílohy č. 1 Vyhlášky 6/2015, se přizpůsobit stanovené provozní době obsažené v této vyhlášce a ihned požádat Ministerstvo financí o nové povolení, jež by toto časové omezení zohledňovalo. K žádosti Úřadu o doložení rozhodnutí Ministerstva financí o zrušení povolení k provozování loterií z důvodu vyřazení předmětného adresního místa ze seznamu povolených míst společnost sdělila, že jakmile uplynula platnost dříve získaných povolení pro předmětné adresní místo, nebylo již možné získat povolení navazující. Toto tvrzení následně i doložila[86] rozhodnutím Ministerstva financí ze dne 18. listopadu 2016, jímž došlo ke zrušení povolení k provozování a umístění IVT na adresním místě Tyršova č. p. 220. V návaznosti na to společnost oznámila ukončení provozu loterií Specializovanému finančnímu úřadu, a to ke dni 30. listopadu 2016.[87]

Relevantním trhem se rozumí trh zboží, které je z hlediska jeho charakteristiky, ceny a zamýšleného použití shodné, porovnatelné nebo vzájemně zaměnitelné, a to na území, na němž jsou soutěžní podmínky dostatečně homogenní a zřetelně odlišitelné od sousedících území. Relevantní trh je tedy třeba vymezit především z hlediska věcného a geografického. Z hlediska času se relevantní trh zkoumá pouze v případě, když v konkrétním okamžiku nebo období jsou soutěžní podmínky výrazně jiné než v obdobích ostatních.

Vzhledem k tomu, že zákon o loteriích umožňoval, aby provozovatel loterií a provozovatel provozovny byli rozdílní soutěžitelé, vymezil Úřad z hlediska věcného pro období účinnosti zákona o loteriích dva relevantní trhy, na kterých může vytýkaným jednáním dojít k narušení hospodářské soutěže, a to trh provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (v textu též „trh provozování loterií“), jimiž byly dle § 50 odst. 4 zákona o loteriích sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3, a trh provozování provozoven k účelu provozování loterií (v textu též „trh provozování provozoven“). Pro účely vymezení relevantních trhů Úřad vycházel z následujících skutečností.

Na uspokojování potřeb spotřebitelů při poskytování služeb loterií se v období účinnosti zákona o loteriích podílejí dva typy soutěžitelů, kteří si nekonkurují, působí zpravidla samostatně, a na něž oba může dopadat regulatorní činnost obcí, a to provozovatelé loterií a provozovatelé provozoven. Provozovatelé loterií a provozovatelé provozoven spolu navzájem nesoutěží, neboť provozovatelé provozoven nejsou těmi, kteří by nabízeli koncovým zákazníkům služby loterií, ale nabízejí prostor provozovatelům těchto služeb proto, aby je tito mohli nabízet koncovým zákazníkům, z čehož vyplývá, že tyto služby nejsou vzájemně zastupitelné a jedná se tedy o dva relevantní trhy. Provozovatel loterie byl nadto povinen v rámci povolovacího procesu dle zákona o loteriích doložit užívací vztah k nebytovému prostoru, a pokud nebyl sám vlastníkem provozovny, byl povinen dohodnout se s provozovatelem provozovny na umístění loterie.[88] Provozovatel provozovny potom poskytuje provozovateli loterie prostor, v němž mohou být loterie provozovány. V jedné provozovně mohlo po dohodě s provozovatelem provozovny působit i více provozovatelů loterií.

Loterie jsou v provozovnách provozovány především formou tzv. živé hry řízené krupiérem nebo prostřednictvím hracích zařízení, která je možné dle jejich specifikace členit na jednotlivá technická zařízení jako jsou VHP, IVT, elektromechanické rulety nebo lokální loterní systémy. Z hlediska účelu užití živých her a jednotlivých hracích zařízení je lze považovat za vzájemné substituty, neboť živé hry i hrací zařízení z hlediska své funkčnosti využívají u nabízených her stejné či obdobné principy náhodného výsledku, nutnosti vkladu a možnosti výhry.[89]

Trh provozování provozoven k účelu provozování loterií zahrnuje kasina, herny a pohostinská zařízení a další místa, která splňovala podmínky zvláštního provozního režimupodle § 17 odst. 10 zákona o loteriích.[90]

Odlišně jsou upraveny podmínky pro provozování hazardních her v zákoně o hazardních hrách, který, oproti zákonu o loteriích umožňujícímu provozovat loterie ve všech třech výše uvedených typech provozoven, umožňuje provozovat hazardní hry pouze v tzv. herních prostorech, kterými jsou herna a kasino.[91] Hazardní hry jsou v herním prostoru provozovány především formou tzv. živé hry řízené krupiérem nebo prostřednictvímtechnických zařízení jako jsou VHP, IVT, elektromechanické rulety nebo lokální loterní systémy. Z hlediska účelu užití živých her a jednotlivých technickýchzařízení je lze považovat za vzájemné substituty, neboť živé hry i technická zařízení z hlediska své funkčnosti využívají u nabízených her stejné či obdobné principy náhodného výsledku, nutnosti vkladu a možnosti výhry.[92]

Dle § 65 odst. 2 zákona o hazardních hrách mohou být v herním prostoru provozovány hazardní hry vždy pouze jedním provozovatelem, kterému byla vydána povolení v souladu s tímto zákonem, tedy povolení základní dle § 86 a násl. zákona o hazardních hrách a povolení k umístění herního prostoru dle § 97 a násl. zákona o hazardních hrách. Vydáním základního povolení žadateli dle § 86 a násl. zákona o hazardních hrách Ministerstvo financí rozhoduje o udělení oprávnění k provozování konkrétního druhu hazardní hry. K provozování hazardních her bingo, technická hra a živá hra je nutné mít dále povolení k umístění herního prostoru vydávané dle § 97 a násl. zákona o hazardních hrách v přenesené působnosti obce, v jejímž územním obvodu se má herní prostor nacházet. Dle § 98 odst. 1 zákona o hazardních hrách obecní úřad vydá povolení k umístění herního prostoru při splnění stanovených podmínek, mj. dle písm. c) nebude-li umístění herního prostoru v rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce. Žadatelem o udělení povolení k umístění herního prostoru může být dle § 97 odst. 3 zákona o hazardních hrách pouze provozovatel, kterému bylo uděleno Ministerstvem financí základní povolení k provozování příslušné hazardní hry (tj. provozovatel hazardních her).[93] Ustanovení § 86 až 89 (vydávání základního povolení Ministerstvem financí k provozování hazardních her) a § 97 až 100 (povolování umístění herního prostoru obecním úřadem) nabyla dle § 141 zákona o hazardních hrách účinnosti dnem jeho vyhlášení, tj. dne 15. června 2016.

Na uspokojování potřeb spotřebitelů při poskytování služeb hazardních her v herním prostoru se tedy dle zákona o hazardních hrách může podílet pouze soutěžitel, kterému byla vydána obě výše uvedená povolení dle zákona o hazardních hrách (oprávněným z obou povolení může být jen totožný subjekt). Nově tak provozovatel herního prostoru již nemůže v dané provozovně umožnit provozování hazardních her více soutěžitelům podnikajícím se základním povolením v provozování hazardních her; obdobně již nelze provozovat hazardní hry v provozovnách s jiným hlavním účelem užití (hostinská činnost), jako byly restaurace, bary a obdobná zařízení. Dle § 138 zákona o hazardních hrách povolení k provozování loterie a jiné podobné hry vydané podle zákona o loteriích nelze ode dne nabytí účinnosti zákona o hazardních hrách rozšiřovat, doplňovat nebo prodlužovat dobu jeho platnosti (účinnost tohoto ustanovení zákona o hazardních hrách je od 1. ledna 2017).

Vedle věcného vymezení relevantních trhů, na nichž může regulace provozování loterií za účinnosti zákona o loteriích[94] narušit hospodářskou soutěž, Úřad vymezil odlišně relevantní trh, na němž může být narušena hospodářská soutěž prostřednictvím obecně závazné vyhlášky obce za účinnosti zákona o hazardních hrách. Vyšel přitom z nové právní úpravy v zákoně o hazardních hrách, dle které musí herní prostor i hazardní hry provozovat týž soutěžitel a samostatní provozovatelé provozoven tak již nemohou na trhu nabízet provozovny k provozování hazardních her jiným subjektům či poptávat od nich provozování hazardních her v jimi provozované provozovně (podobně již není možné, aby provozovatel hazardních her umožnil ve svém herním prostoru provozovat hazardní hry jinému soutěžiteli). Z uvedených důvodů tak již po účinnosti zákona o hazardních hrách nemohlo regulací loterií, resp. hazardních her, obecně závaznou vyhláškou obce dojít k dotčení trhu provozovatelů provozoven. Úřad proto pro období navazující na nabytí účinnosti zákona o hazardních hrách, tedy od 1. ledna 2017, vymezil pouze jeden relevantní trh, na kterém může dojít k narušení hospodářské soutěže v důsledku regulatorní činnosti obce, a to trh provozování hazardních her, jimiž se rozumí technická hra, živá hra, turnaj malého rozsahu a bingo, tj. hazardní hry definované v § 39 až 60 a v § 64 zákona o hazardních hrách, které lze provozovat pouze v herně nebo kasinu,[95] jejichž provozování podléhá regulaci obce dle § 12 zákona o hazardních hrách (dále jen „trh provozování hazardních her“).[96], [97] Jde o týž relevantní trh, který byl dotčený za účinnosti zákona o loteriích (označený jako trh provozování loterií), jelikož se jedná o provozování týchž druhů her, došlo pouze k formální změně jeho označení v souladu s novou terminologií zákona o hazardních hrách. Zákon o hazardních hrách pak v § 136 uvádí, že loterie upravené v konkrétních ustanoveních zákona o loteriích, se považují za hazardní hru podle zákona o hazardních hrách a jeho příslušného ustanovení.[98]

Na tom nic nemění skutečnost, že po účinnosti zákona o hazardních hrách docházelo ještě po omezenou dobu k situaci, kdy na území obce působili provozovatelé loterií disponující povolením dle zákona o loteriích, a tedy i provozovatelé provozoven, a zároveň provozovatelé hazardních her disponující povolením dle zákona o hazardních hrách (jež jsou současně jedinými provozovateli provozoven určených k tomuto účelu). Je to dáno tím, že nabytím účinnosti zákona o hazardních hrách nepozbyla platnosti dřívější povolení vydaná obcí či Ministerstvem financí dle zákona o loteriích, neboť ustanovením § 136 ve spojení s § 138 odst. 2 zákona o hazardních hrách bylo umožněno, aby provozování loterií dle dřívějších povolení mohlo doběhnout až do doby vypršení platnosti stanovené v povolení (nejdéle však do 31. prosince 2022).[99] Úřad tak dospěl k závěru, že relevantním trhem (jenž mohl být jednáním města dotčen) byl v posuzovaném případě trh provozování loterií/hazardních her a trh provozování provozoven (ten pouze do 31. prosince 2016).

K vymezení relevantních trhů po stránce geografické lze obecně uvést, že u služeb je pravidlem menší teritoriální rozsah, kdežto u výrobků bude relevantní trh zpravidla větší. V případě služeb loterií je konečným spotřebitelem fyzická osoba. Z hlediska dostupnosti služeb loterií pro spotřebitele je třeba geografický trh vymezit jako lokální, neboť spotřebitel zpravidla nebude ochoten cestovat za touto službou do vzdálenějších míst. I vzhledem k místní působnosti Vyhlášek vymezil Úřad relevantní trh, jenž může být dotčen jednáním města Lysá nad Labem, po stránce geografické jako území města Lysá nad Labem.[100]

Ve správním řízení sp. zn. ÚOHS-S0329/2019/VS Úřad postupuje dle zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), který nabyl účinnosti dne 1. července 2001 a od počátku své účinnosti do současnosti prošel několika novelizacemi. Poslední novelu představuje zákon č. 262/2017 Sb., jenž nabyl účinnosti dne 1. září 2017. Správní řízení sp. zn. ÚOHS-S0329/2019/VS bylo zahájeno dne 3. září 2019, tj. za účinnosti stávajícího znění zákona o ochraně hospodářské soutěže. Úřad tedy postupuje v daném řízení z hlediska procesního dle zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 262/2017 Sb. (dále též„ZOHS“).

Dle § 25a ZOHS, není-li zákonem stanoveno jinak, se postupuje v řízení u Úřadu podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), s výjimkou ustanovení výslovně tam uvedených. Toto správní řízení bylo zahájeno podle správního řádu, ve znění zákona č. 176/2018 Sb., účinného od 1. listopadu 2018. Správní řád byl později dvakrát novelizován, a to zákony č. 12/2020 Sb. a č. 403/2020 Sb. Poslední novela nabyla u změny správního řádu účinnosti od 1. ledna 2021; jelikož tato novela neobsahuje přechodné ustanovení, které by stanovilo odlišně účinnost pro již zahájená řízení, je správní řád aplikován v aktuálním znění.

V tomto správním řízení Úřad rovněž postupuje podle zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů[101] (dále jen „přestupkový zákon“), který představuje lex generalis k zákonu o ochraně hospodářské soutěže, s výjimkou ustanovení výslovně uvedených v § 22b odst. 8 ZOHS, která se na postup Úřadu dle zákona o ochraně hospodářské soutěže neuplatní.

Z hlediska hmotněprávního se dle § 2 odst. 1 přestupkového zákona posuzuje odpovědnost za přestupek podle zákona účinného v době spáchání přestupku; podle pozdějšího zákona se posuzuje jen tehdy, je-li to pro pachatele přestupku příznivější.[102] U jednání trvajícího charakteru pak za předpokladu, že jednání bylo protiprávní a zakázané i dle předchozí právní úpravy, do které zasahuje. K určení právní normy platné pro hmotněprávní posouzení vytýkaného jednání je třeba vymezit dobu jeho trvání.

Úřad posoudil jednání účastníka řízení jako jednání trvajícího charakteru, neboť trvajícím přestupkem je dle § 8 přestupkového zákona přestupek, jehož znakem je jednání pachatele spočívající ve vyvolání a v následném udržování protiprávního stavu, nebo jednání pachatele spočívající v udržování protiprávního stavu, který nebyl pachatelem vyvolán. Úřad posuzuje vytýkané jednání účastníka řízení od 1. prosince 2012 (tj. ode dne účinnosti novely zákona o ochraně hospodářské soutěže provedené zákonem 360/2012 Sb., kterou byla působnost Úřadu rozšířena o dozor nad orgány veřejné správy), do 3. září 2019 (tj. do okamžiku doručení oznámení o zahájení správního řízení).[103]

Úřad v rámci tohoto správního řízení vydal dne 20. října 2020 sdělení výhrad, ve kterém dospěl k závěru, že na základě účastníkem řízení uplatňované regulace provozování loterií obsažené ve Vyhláškách došlo v období od 1. prosince 2012 až dosud (tj. do vydání sdělení výhrad) k zásahu do hospodářské soutěže na trhu provozování loterií/hazardních her a na trhu provozování provozoven ve městě Lysá nad Labem, jenž nebyl proporcionální vzhledem ke stanovenému cíli regulace a pro který neexistovaly objektivně ospravedlnitelné důvody. Po vydání sdělení výhrad bylo dne 22. března 2021 vydáno rozhodnutí předsedy Úřadu, sp. zn. ÚOHS-R0150/2020/HS, č. j. ÚOHS-09859/2021/164/PSe, v němž předseda Úřadu vyjádřil v důsledku chybějící zvláštní úpravy správního trestání nutnost analogicky aplikovat pravidla týkající se tzv. přerušení jednoty skutku v případech trvající či pokračující trestné činnosti, stanovená v § 12 odst. 11 zákona č. 141/1961 Sb., trestní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „trestní řád“).[104] Dle bodu 57 citovaného rozhodnutí dochází k přerušení jednoty trvajícího přestupku, tedy k rozhraničení mezi jednotlivými (trvajícími) přestupky, pokud pachatel protiprávní stav udržuje i po sdělení trestního obvinění. Dle tohoto rozhodnutí předsedy Úřadu je tímto okamžikem okamžik oznámení o zahájení správního řízení o přestupku (jeho doručení obviněnému), kdy recentní rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 25. listopadu 2020, č. j. 30 Af 28/2018-373, rovněž dovodil v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu nutnost aplikace přerušení jednoty skutku i na projednávání trvajících přestupků podle zákona o ochraně hospodářské soutěže.

Úřad v souladu s výše uvedeným považuje za rozhodný okamžik pro přetržení skutku okamžik zahájení správního řízení, tj. 3. září 2019. Úřad tedy oproti sdělení výhrad posuzuje v rámci tohoto správního řízení protisoutěžní jednání účastníka řízení pouze do okamžiku doručení oznámení o zahájení správního řízení,[105] přičemž tato změna má vliv zejména na snížení původně indikované výše pokuty, neboť došlo ke zkrácení délky posuzovaného skutku. Vzhledem k tomu, že provedená změna je ve prospěch účastníka řízení, Úřad mu v této věci nezaslal doplnění sdělení výhrad.

S ohledem na výše uvedené tedy posuzovaný skutek trval od 1. prosince 2012 do 3. září 2019. Při určení počátku udržování protiprávního stavu Úřad považuje za rozhodující okamžik, kdy předmětné opatření vyvolalo nebo bylo způsobilé vyvolat narušení hospodářské soutěže, tj. ode dne účinnosti výše citované novely, kterou byla působnost Úřadu rozšířena o dozor nad orgány veřejné správy, a kdy již byly účinné Vyhláška 6/2011, Vyhláška 7/2011 a Vyhláška 7/2011 z 21. prosince 2011. Tento protiprávní stav byl dále prolongován následně přijatými obecně závaznými vyhláškami, tzn. Vyhláškou 4/2012, Vyhláškou 8/2013, Vyhláškou 1/2014, Vyhláškou 3/2014, Vyhláškou 7/2014, Vyhláškou 6/2015, Vyhláškou 2/2016 a Vyhláškou 3/2017, neboť tyto tento stav nenapravily, ale pouze navázaly na zavedený způsob regulace loterií ve městě Lysá nad Labem. Tyto následně vydané obecně závazné vyhlášky tedy nově neprovedly výběr adresních míst, pouze upravily přílohu č. 1 Vyhlášky 6/2011 a Vyhlášky 7/2011 z 21. prosince 2011 postupným odstraněním adresních míst, na nichž došlo k ukončení provozu loterií (v důsledku rozhodnutí provozovatele provozovny či uzavření provozovny), a adresního místa Tyršova č. p. 220 (v důsledku nesplnění kritéria dodržování veřejného pořádku a platné obecně závazné vyhlášky). Úřad proto považuje posuzovaný skutek za ukončený až okamžikem doručení oznámení o zahájení správního řízení, tedy 3. září 2019.

Poněvadž ke dni oznámení o zahájení tohoto správního řízení byl účinný zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění zákona č. 262/2017 Sb., posuzuje Úřad jednání účastníka řízení z hlediska hmotněprávního dle zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), v jeho aktuálním znění (viz v bodě 59 zavedenou zkratku „ZOHS“) a rovněž dle přestupkového zákona, ve znění zákona č. 285/2018 Sb.[106]

ZOHS v § 1 upravuje ochranu hospodářské soutěže na trhu výrobků a služeb proti jejímu vyloučení, omezení, jinému narušení nebo ohrožení (dále jen „narušení“), a to dohodami soutěžitelů, zneužitím dominantního postavení soutěžitelů, spojením soutěžitelů nebo orgány státní správy při výkonu státní správy, orgány územní samosprávy při výkonu samosprávy a při přeneseném výkonu státní správy a orgány zájmové samosprávy při přeneseném výkonu státní správy (dále jen „orgány veřejné správy“).

Pravomoc Úřadu vykonávat dozor nad tím, zda orgány veřejné správy nenarušují hospodářskou soutěž, byla stanovena zákonem č. 360/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, s účinností od 1. prosince 2012 v § 20 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně hospodářské soutěže.

Dle § 5 přestupkového zákona je přestupkem společensky škodlivý protiprávní čin, který je v zákoně za přestupek výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde-li o trestný čin.

Dle § 19a odst. 1 ZOHS orgány veřejné správy nesmí při výkonu veřejné moci bez ospravedlnitelných důvodů narušit hospodářskou soutěž zejména tím, že a) zvýhodní určitého soutěžitele nebo skupinu soutěžitelů, b) vyloučí určitého soutěžitele nebo skupinu soutěžitelů z hospodářské soutěže, nebo c) vyloučí soutěž na relevantním trhu. Dle § 19a odst. 2 ZOHS Úřad nevykonává dozor nad činností orgánů veřejné správy podle § 19a odst. 1 ZOHS, která je a) prováděna ve formě rozhodnutí nebo jiných úkonů podle správního řádu nebo daňového řádu, nebo b) poskytováním veřejné podpory, včetně podpory malého rozsahu.

Dle § 22aa odst. 1 písm. b) ZOHS se orgán veřejné správy dopustí přestupku tím, že v rozporu s § 19a odst. 1 ZOHS naruší hospodářskou soutěž. Za přestupek podle §22aa odst. 1 písm. b) ZOHS se dle § 22aa odst. 2 ZOHS uloží pokuta do výše 10 000 000 Kč.

Od počátku své pravomoci v oblasti dozoru nad jednáním orgánů veřejné správy Úřad při posuzování možného porušení § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže postupoval dle výkladového náhledu k problematice narušení hospodářské soutěže orgány veřejné správy, jenž shrnul ve svém informačním listu č. 4/2014 (dále též „Informační list“).[107] Úřad při posouzení jednání orgánů veřejné správy bere v úvahu zejména: (i) zda orgán veřejné správy vystupuje jako nositel veřejné moci, (ii) zda může být úkon orgánu veřejné správy napadnut řádným opravným prostředkem,[108] (iii) zda směřuje úkon orgánu veřejné správy byť jen k potenciálnímu narušení hospodářské soutěže a (iv) zda sleduje posuzované jednání orgánu veřejné správy nějaký legitimní cíl. Důležitým východiskem pro závěr o naplnění skutkové podstaty přestupku ze strany orgánu veřejné správy je rovněž skutečnost, že soutěžní politika není jediným aspektem, který je při posouzení jejich jednání brán v potaz. Určitá míra narušení hospodářské soutěže může být proto přípustná, existují-li pro takovýto zásah objektivně ospravedlnitelné důvody, tedy pokud orgán veřejné správy využívá své zákonné kompetence a narušení hospodářské soutěže je nezbytné k dosažení legitimního cíle, který je orgán veřejné správy oprávněn naplňovat, přičemž takového cíle není možné dosáhnout způsobem, který by hospodářskou soutěž narušoval méně.

Jelikož se Úřad opakovaně zabýval stížnostmi provozovatelů loterií na narušení hospodářské soutěže v důsledku regulatorní činnosti obcí, vydal k této problematice dne 1. září 2014 Stanovisko, v němž blíže specifikoval principy regulace loterií, které jsou jím obecně považovány za v souladu s pravidly hospodářské soutěže a které by měly významně přispět k transparentnosti regulatorní činnosti obcí a eliminovat prostor pro možnou diskriminaci soutěžitelů působících na trhu provozování loterií a na trhu provozování provozoven.

V souladu se závěry uvedenými ve Stanovisku Úřad ze soutěžního hlediska nepovažuje za problematické, pokud se obce rozhodnou pro úplný zákaz provozu loterií na svém území. Takovým opatřením sice pochopitelně dojde k naprostému vyloučení soutěže v dané oblasti, je však plně v mezích zákona a žádné soutěžitele neznevýhodňuje oproti soutěžitelům jiným. K tomuto Ministerstvo vnitra, jakožto orgán kompetentní k dozoru nad samostatnou působností obcí, v Právním výkladu odboru veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra k obecně závazným vyhláškám regulujícím provozování některých sázkových her, loterií a jiných podobných her na území obce (dále též „Právní výklad zákona o loteriích“),[109] uvádí, že „i přes to, že ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích nevylučuje možnost obce zakázat provozování některých sázkových her na celém území obce (bylo-li by to např. odůvodněno škodlivostí účasti na takových loteriích a masovým rozšířením takového jevu v obci), je nezbytné, aby obec vždy zvažovala, zda jí zvolená regulace naplňuje princip proporcionality, neboli zda je míra omezení přiměřená konkrétním místním podmínkám. Jinými slovy řečeno, možnost obcí uložit absolutní zákaz provozování loterií uvedených v § 50 odst. 4 zákona o loteriích neznamená rezignaci na princip proporcionality. I za stávajícího znění zákonného zmocnění jsou obce nadále povinny zvažovat, zda rozsah jimi zvoleného omezení je přiměřený.“ Tento závěrMinisterstvo vnitra zastává i v Právním výkladu odboru veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra k obecně závazným vyhláškám regulujícím provozování některých hazardních her na území obce (dále jen „Právní výklad zákona o hazardních hrách“) poskytujícím obcím návod pro regulaci provozování hazardních her v obecně závazných vyhláškách, který vydalo po nabytí účinnosti zákona o hazardních hrách.[110]

K narušení soutěže by mohlo dojít, pokud se obec rozhodne provoz loterií na svém území toliko omezit.[111] V takovém případě totiž hrozí, že ti soutěžitelé, kteří budou moci na daném trhu i nadále působit, budou zvýhodněni oproti těm, kteří budou nuceni své podnikání ukončit. Pokud by se obec současně rozhodla neumožnit zřízení dalších provozoven loterií na svém území (aniž by pro to měla dostatečně odůvodněnou potřebu takové právní úpravy), mohlo by dojít k „zafixování“ situace na trhu a ke značnému zvýhodnění těch soutěžitelů, kteří tam již působí.

Jakkoliv mají obce nezpochybnitelné právo provozování loterií na svém území regulovat, je současně nezbytné, aby vždy zvážily, zda jimi zvolená podoba regulace naplňuje princip proporcionality, resp. zda míra takového omezení je přiměřená konkrétním místním podmínkám, zda nepůsobí diskriminačně a zda nenarušuje hospodářskou soutěž více, než je nezbytné k dosažení jejích cílů. Pokud se obec rozhodne umožnit provoz loterií jen na některých místech v obci, je nezbytné stanovit dostatečně určitá a nediskriminační pravidla, na základě kterých bude taková podoba regulace uplatňována. Tato pravidla přitom musí být předem známá a přezkoumatelná. Ministerstvo vnitra k tomu dále v Právním výkladu zákona o hazardních hrách uvádí, že „obecně závazné vyhlášky musí být založeny na objektivních, konzistentních, nediskriminačních a předem známých kritériích, což nejenodpovídá […] ústavním principům státní správy a dobré správy, ale i ustálené judikatuře Soudního dvora Evropské unie (viz Rozsudek ze dne 3. června 2010 ve věci C-203/08, Sporting Exchange Ltd proti Minister van Justitie, bod 50; rozsudek ze dne 19. července 2012 ve věci C-470/11, SIA Garkalns v. Rīgas Dome, odst. 42)“.[112]

Postup obce musí v každém případě vycházet z objektivního odůvodnění, ze kterého vyplyne, že omezení soutěže (zde omezení možnosti provozovat na území obce loterie) je nezbytné pro dosažení legitimního cíle, který je obec oprávněna sledovat, a že míra omezení soutěže není vyšší, než je pro dosažení takového cíle nezbytné. S ohledem na takové odůvodnění pak Úřad pokládá za v zásadě přiměřené, aby obec zakázala provozování loterií na určitém území, ať už vymezeném celým katastrem obce nebo jeho obecně určenými částmi (např. historické centrum apod.).

Problematické může být stanovení konkrétních adres nebo provozoven, na kterých může k provozování loterií docházet, neboť ze samotného takového výčtu nijak nevyplývá pravidlo, podle kterého byly vybrány. Je proto nezbytné prokázat, že zvoleným postupem nedochází k diskriminaci soutěžitelů, kteří na trhu již působí, ani těch, kteří by na něj zamýšleli vstoupit. S ohledem na obtížnost prokázání těchto kritérií pokládá Úřad za vhodnější, aby obce předem stanovily obecná pravidla, v jakých oblastech mohou být loterie provozovány. Obdobný názor zastává rovněž Ministerstvo vnitra, když ve svém Právním výkladu zákona o loteriích uvádí: „Obecně závazné vyhlášky s uvedením konkrétního názvu herny činí v praxi výkladové problémy a Ministerstvo financí je pak nutno v rámci povolovacího řízení vyžadovat od obce informace o skutečném úmyslu takové regulace. Ministerstvo vnitra doporučuje vyvarovat se v obecně závazných vyhláškách uvádění konkrétních názvů provozoven, obzvláště personalizovaných k určitému provozovateli.“[113] V Právním výkladu zákona o hazardních hrách Ministerstvo vnitra setrvává na svém názoru, přičemž dále doplňuje, že obec si v případě uvedení konkrétního názvu herního prostoru musí sama zvážit, jak tyto výkladové problémy případně v rámci odůvodnění svých rozhodnutí v rámci správních řízení o umístění herního prostoru zohlední.[114]

Pokud jde o vymezení obecných kritérií pro provozování loterií, pokládá Úřad rovněž za přiměřené, aby obce stanovily v souladu se zákonem i nediskriminační kvalitativní kritéria. Za diskriminační nelze považovat např. přístup, kdy povolení není uděleno provozovnám, ve kterých docházelo k porušování zákona, jak potvrdil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/11 (dále též „Nález Kladno“). Snahou Úřadu v žádném případě není zvýšit množství provozoven loterií, ale zabránit diskriminaci při jejich regulaci. Obecně platná kritéria, při jejichž splnění mají soutěžitelé, jež chtějí působit na trhu provozování loterií/hazardních her a/nebo trhu provozování provozoven, nárok na umožnění takového provozování, eliminují do značné míry riziko diskriminace, a tedy i porušení ZOHS ze strany obce.

Pro posouzení, zda se město jednáním, jež je předmětem tohoto správního řízení, dopustilo spáchání přestupku, Úřad vyhodnocoval, zda jsou naplněny podmínky jeho odpovědnosti za toto jednání.

Dle čl. 101 odst. 3 Ústavy České republiky jsou územní samosprávné celky veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu. Obec je veřejnoprávní korporací, tzn. veřejnoprávním subjektem, právnickou osobou veřejného práva, která je zřízena zákonem a které je svěřeno zajišťování určitých veřejných úkolů (výkon veřejné správy). Dle § 20 odst. 1 přestupkového zákona je pachatelem právnická osoba, jestliže k naplnění znaků přestupku došlo jednáním fyzické osoby, která se za účelem posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek považuje za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě a která porušila právní povinnost uloženou právnické osobě, a to při činnosti právnické osoby, v přímé souvislosti s činností právnické osoby nebo ku prospěchu právnické osoby nebo v jejím zájmu; za porušení právní povinnosti uložené právnické osobě se považuje též porušení právní povinnosti uložené organizační složce nebo jinému útvaru, který je součástí právnické osoby. Dle § 20 odst. 2 písm. b) přestupkového zákona se za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě, za účelem posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek považuje jiný orgán právnické osoby nebo jeho člen. Dle § 5 odst. 1 obecního zřízení je obec samostatně spravována mj. zastupitelstvem obce, které je zároveň oprávněno přijímat ve své působnosti obecně závazné vyhlášky. Lze tedy konstatovat, že v posuzovaném případě byly naplněny podmínky odpovědnosti účastníka řízení, neboť k naplnění znaků přestupku došlo jednáním oprávněného orgánu, jehož jednání je přičitatelné městu Lysá nad Labem jako orgánu veřejné správy, který porušil právní povinnost uloženou orgánu veřejné správy, a to při jeho činnosti, v přímé souvislosti s jeho činností.

V souladu se ZOHS a východisky deklarovanými v Informačním listu Úřad v rámci posouzení, zda se město svou regulatorní činností dopustilo narušení hospodářské soutěže, dále ověřil, zda město, jako orgán veřejné správy, vystupuje při vydávání obecně závazných vyhlášek jako nositel veřejné moci, tj. je vůči adresátům v nadřazeném postavení. Důvodem takového postupu je, že relevantní z hlediska aplikace ZOHS jsou zpravidla vrchnostenská jednání orgánů veřejné správy, kterými mohou být správní akty normativní, jakož i tzv. faktické pokyny a bezprostřední zásahy. Schválení Vyhlášky 6/2011, Vyhlášky 7/2011 a Vyhlášky 7/2011 z 21. prosince 2011 (které fakticky nastavily regulaci loterií ve městě i pro období od 1. prosince 2012, od kdy je dána dozorová pravomoc Úřadu vůči orgánům veřejné správy), Vyhlášky 4/2012, Vyhlášky 8/2013, Vyhlášky 1/2014, Vyhlášky 3/2014, Vyhlášky 7/2014, Vyhlášky 6/2015, Vyhlášky 2/2016 a Vyhlášky 3/2017 a jejich následné vyhlášení na úřední desce obecního úřadu je vydáním abstraktního správního aktu, jakožto jedné z forem vrchnostenské činnosti orgánu veřejné správy. Tento předpoklad je proto naplněn.

Novelou zákona o ochraně hospodářské soutěže č. 293/2016 Sb. bylo v § 19a odst. 2 písm. a) podrobněji vymezeno, že Úřad nevykonává dozor nad činností orgánů veřejné správy, která je prováděna ve formě rozhodnutí nebo jiných úkonů podle správního řádu nebo daňového řádu. Vyloučení dozoru nad rozhodováním orgánů veřejné správy dle správního nebo daňového řádu je tedy dáno výslovně § 19a ZOHS a Úřad není oprávněn takové jednání posuzovat.

Již před účinností novely č. 293/2016 Sb. Úřad v souladu s Informačním listem zohledňoval, zda lze správní akt orgánu veřejné správy napadnout řádným opravným prostředkem. Za předpokladu, že proti správnímu aktu existovaly řádné opravné prostředky, Úřad vycházel z premisy, že prostor pro jeho zásah je dán zcela výjimečně, jelikož by nebylo účelné, aby vstupoval do instančního přezkumu správních aktů. V případě obecně závazných vyhlášek adresáti předmětného jednání neměli možnost podat opravný prostředek, přičemž v oblasti normotvorné činnosti územní samosprávy se uplatňuje pouze dozorová pravomoc Ministerstva vnitra dle § 123 a § 124 obecního zřízení.[115]

Dle § 19a odst. 2 ZOHS Úřad (od účinnosti novely č. 293/2016 Sb.) rovněž nevykonává dozor nad činností orgánů veřejné správy, která je dle písm. b) poskytováním veřejné podpory, včetně podpory malého rozsahu. Rovněž vyloučení dozoru nad poskytováním veřejné podpory je tedy výslovně § 19a ZOHS stanoveno a Úřad není oprávněn taková jednání v rámci dozoru nad orgány veřejné správy posuzovat.

Úřad konstatuje, že přijetí obecně závazné vyhlášky obcí (zde městem Lysá nad Labem) není úkonem dle § 19a odst. 2 písm. a) ani písm. b) ZOHS.

Úřad dále zkoumá, zda posuzované jednání orgánu veřejné správy sleduje legitimní cíl. Město v Preambuli Vyhlášky 6/2011, Vyhlášky 7/2011 a Vyhlášky 7/2011 z 21. prosince 2011 uvedlo, že hlavním účelem regulace je ochrana, zachování klidu, veřejného pořádku a důstojného prostředí pro výkon některých činností, zejména školství, zdravotnictví, sociální péče, církví a zvláště snaha zamezit působení negativních vlivů stále nových a nových technických zařízení na děti a mládež. Článek 2 Vyhlášky 3/2017 (vydané za účinnosti zákona o hazardních hrách) poté stanovuje, že je cílem regulovat provozování hazardních her na území města Lysá nad Labem ve smyslu § 12 zákona o hazardních hrách tak, aby byla v maximální možné míře omezena společenská rizika vyplývající z provozování některých hazardních her, a aby jejich provozování bylo zcela v souladu s veřejným pořádkem a dobrými mravy.

Úřad konstatuje, že není pochyb o tom, že regulace provozování loterií v obcích je cílem legitimním, což koresponduje i se závěry Ústavního soudu, který v nálezu ÚS 56/10 uvedl, že „je notorietou, že loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře různé podle typu a parametrů té které hry. […] Fenomén tzv. patologického hráčství se v dnešních společenských poměrech vyskytuje stále častěji. Herny, lákající k okamžitým a zdánlivě snadným výhrám, se staly typickým koloritem nejen předměstí českých měst, ale už i jejich center a center menších obcí, a se všemi navazujícími společensky škodlivými aktivitami představují ohrožení veřejného pořádku a pokojného soužití v obci. Záměr obcí tyto činnosti na svém území regulovat se tak z tohoto pohledu jeví jako cíl legitimní.“ Úřad v souladu se závěry Ústavního soudu považuje cíl regulace provozu loterií městem Lysá nad Labem za legitimní.

Přestože město Lysá nad Labem sledovalo legitimní cíl, je nutné dále zkoumat, zda při provedení regulace provozování loterií narušilo hospodářskou soutěž ve smyslu § 19a odst. 1 ZOHS a zda je toto narušení hospodářské soutěže proporcionální ve vztahu ke stanovenému cíli, tedy zda míra narušení hospodářské soutěže nebyla větší, než je v daném případě nezbytné pro dosažení legitimního cíle, tj. literou zákona, zda město mělo či nikoliv ospravedlnitelné důvody pro narušení hospodářské soutěže. Dle důvodové zprávy k zákonu č. 293/2016 Sb., se totiž „výrazem ospravedlnitelný myslí oprávněný či omluvitelný, tj. sice negativní jev, avšak přinášející jiné výhody, které negativní vliv mohou převážit; lze se vyvinit. Ospravedlnitelné jednání tedy sleduje legitimní cíl, kterého nelze bez narušení hospodářské soutěže dosáhnout, přičemž míra narušení soutěže musí být proporcionální významu zamýšleného cíle“.[116]

Úřad přitom nezpochybňuje zájem obcí na tom, aby bylo provozování loterií v obcích regulováno, tj. nezpochybňuje, že existuje legitimní cíl pro jejich regulaci. Způsob provedení regulace je potom v gesci každé obce, přičemž je třeba zohlednit, že existence legitimního cíle neospravedlňuje takový zásah obce, jenž je diskriminační vůči některým soutěžitelům působícím na trhu provozování loterií/hazardních her nebo na trhu provozování provozoven, aniž by pro takový zásah existovaly objektivně ospravedlnitelné důvody. V případě, že obec reguluje obecně závaznou vyhláškou provozování loterií na vybraných místech v obci (individualizovaná regulace), je třeba posoudit, zda je takováto regulace přiměřená konkrétním místním podmínkám. Jak vyplývá z výše uvedeného, existenci legitimního cíle a ospravedlnitelné důvody nelze zaměňovat. Ospravedlnitelné důvody pro zásah do hospodářské soutěže lze spatřovat v přiměřeném zásahu do hospodářské soutěže, který nebude vykazovat prvky libovůle orgánu veřejné správy. V opačném případě by z dozoru Úřadu byla vyloučena veškerá činnost orgánů veřejné správy, v níž lze spatřovat legitimní cíl, což by představovalo rezignaci na zkoumání přiměřenosti jednání orgánů veřejné správy vůči legitimnímu cíli, jež sledují.

Úřad proto zkoumal, zda jednání města směřovalo, byť jen k potenciálnímu narušení hospodářské soutěže. Regulace loterií prostřednictvím obecně závazné vyhlášky obce je s to negativním způsobem zasáhnout do hospodářské soutěže na trhu provozování loterií/hazardních her a na trhu provozování provozoven. Úřad přitom přihlíží k tomu, že s jakoukoli formou regulace loterií může být spojeno omezení hospodářské soutěže na daném trhu, spočívající například ve zvýhodnění některých provozovatelů provozoven a/nebo loterií, resp. hazardních her, oproti provozovatelům jiným nebo ve vyloučení některých provozovatelů provozoven a/nebo loterií, resp. hazardních her, z hospodářské soutěže. Stěžejní je proto posouzení, zda obec při uplatňování regulace zasáhla do hospodářské soutěže způsobem, jenž by nebyl proporcionální ve vztahu ke stanovenému cíli, tedy zda narušila soutěž bez objektivně ospravedlnitelných důvodů.

Úřad je toho názoru, že k narušení soutěže na trhu provozování loterií/hazardních her a/nebo na trhu provozování provozoven může dojít, pokud se obec rozhodne provozování loterií na svém území omezit. Aby takové omezení nebylo v rozporu se ZOHS, je nezbytné, aby obec přijala objektivní, nediskriminační a předem známá pravidla, na jejichž základě bude regulace provedena. Proto se Úřad zabýval otázkou, zda město Lysá nad Labem při regulaci loterií Vyhláškami stanovilo objektivní a nediskriminační kritéria, na jejichž základě vybralo místa, na nichž lze provozování loterií umožnit, a zda tato kritéria byla soutěžitelům, jež chtějí působit na trhu provozování loterií/hazardních her a na trhu provozování provozoven, předem známá.

Ze sdělení města vyplynulo, že adresní místa, na nichž je povoleno provozovat loterie, byla poprvé jmenovitě stanovena Vyhláškou 6/2011 a Vyhláškou 7/2011.[117] Přílohy č. 1 těchto vyhlášek obsahovaly 17 adresních míst, pro jejichž výběr město použilo kritérium existence herny, tzn. zachování provozoven na místech sloužících jako herny v posledním čtvrtletí roku 2011, a kritérium dodržování veřejného pořádku a platné obecně závazné vyhlášky.[118] Město dále sdělilo, že tato kritéria zohledňovalo u všech následně vydaných obecně závazných vyhlášek.

K městem stanoveným kritériím Úřad uvádí následující: Ačkoliv město sdělilo, že se všichni provozovatelé mohli seznámit s jeho konzistentním a neměnným přístupem k provozování loterií, toto tvrzení podpořilo pouze odkazem na kodex chování provozovatelů tvořící součást zprávy pro radu města a zastupitelstvo města z listopadu 2011. Ten se však týkal úpravy vnějšího vzhledu (např. odstranění světelných reklam) či provozního režimu provozovny (např. zavedení kamerového systému, přijetí opatření proti rušení nočního klidu) a neobsahoval žádná kritéria pro výběr adresních míst provozování loterií, ani z něj neplynul záměr zafixovat stav provozování loterií na území města a další adresní místa v budoucnu nepovolovat. Dodržování tohoto kodexu navíc nepředstavovalo nutnou podmínku pro zařazení adresního místa do seznamu povolených míst provozování loterií.

Město dále uvedlo, že proběhla dvě setkání provozovatelů se starostou města, na nichž se o výše uvedených kritériích hovořilo, tato setkání však k žádosti Úřadu město nedoložilo a jeho tvrzení je tedy neprůkazné. Kritéria by přitom měla být předem známá, tj. zveřejněná takovým způsobem, aby se soutěžitelé měli možnost s nimi v předstihu seznámit (např. vyvěšením na úřední desce) a regulace tak byla transparentní, a zároveň přezkoumatelná. Ke kritériu dodržování veřejného pořádku a platné obecně závazné vyhlášky Úřad uvádí, že toto kritérium lze považovat za objektivní a nediskriminační, neboť je oprávněné, že obec má zájem na zachování veřejného pořádku na svém území a na vyřazení adres, se kterými má negativní zkušenost, z obecně závazné vyhlášky. Takový postup obce aproboval i Ústavní soud ve věci sp. zn. Pl. ÚS 22/11 (Kladno). Obecně se tedy jedná o kritérium přijatelné, které lze navíc objektivně vyhodnotit a podložit, např. policejními záznamy o spáchaných přestupcích na jednotlivých adresách; mělo by se však vztahovat ke konkrétním provozovnám, nikoliv k objektům, ve kterých tyto provozovny sídlí, neboť provozovatel provozovny by neměl nést zodpovědnost za skutky, které se v objektu, kde má umístěnu provozovnu, mohly stát v dřívější době, kdy na daném místě vůbec nepůsobil.

Úřad dále uvádí, že postup obce při stanovení konkrétních adresních míst, kde je provozování loterií povoleno obecně závaznou vyhláškou, musí vycházet z objektivního odůvodnění, ze kterého vyplyne, že omezení soutěže je nezbytné pro dosažení legitimního cíle, který obec sleduje. Rovněž musí obec vysvětlit, podle jakého kritéria byla vybrána právě tato konkrétní adresní místa, a prokázat, že zvoleným postupem nedochází k diskriminaci soutěžitelů, kteří na trhu již působí, ani těch, kteří by na něj zamýšleli vstoupit. Požadavky na podobu regulace shrnul již Ústavní soud v nálezu 56/10, ve kterém konstatoval, že „Ve vztahu k obecně závazným vyhláškám, zejména označují-li na základě výslovné zákonné autorizace konkrétní místa (ať už označením čtvrti, ulic a jejich částí či návsi nebo konce v malé vesnici), je nutno požadavek obecnosti regulace interpretovat tak, že se vymezení míst musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost […] takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit.“

Pokud jde o kritérium existence provozovny, z výše uvedených skutečností plyne, že město „zafixovalo“ ve Vyhlášce 6/2011, Vyhlášce 7/2011 a Vyhlášce 7/2011 z 21. prosince 2011 adresní místa, na kterých lze loterie provozovat, a omezilo tak možnost provozování loterií pouze na adresní místa, kde byly loterie provozovány v posledním čtvrtletí roku 2011. Jelikož město uvedlo, že všechny následně vydané obecně závazné vyhlášky regulující provozování loterií toto kritérium zohledňovaly, je zjevné, že před jejich vydáváním město znovu neprovádělo výběr adresních míst, pouze odstraňovalo ta adresní místa, na nichž se loterie přestaly provozovat (přičemž zároveň zohledňovalo i kritérium dodržování veřejného pořádku a platné obecně závazné vyhlášky, na jehož základě bylo ze seznamu adresních míst, na kterých je možné provozovat loterie, odstraněno adresní místo Tyršova č. p. 220).

Město tedy „zafixovalo“ místa, na nichž se nacházely provozovny loterií v posledním čtvrtletí roku 2011, aniž by pro jejich výběr stanovilo kritéria, která by byla objektivní, nediskriminační a předem známá.[119] To platí i pro místa uvedená v následně vydaných obecně závazných vyhláškách (Vyhlášce 4/2012, Vyhlášce 8/2013, Vyhlášce 1/2014, Vyhlášce 3/2014, Vyhlášce 7/2014, Vyhlášce 6/2015, Vyhlášce 2/2016 a Vyhlášce 3/2017), neboť město před jejich vydáním neprovádělo znovu výběr adresních míst. Ačkoliv následně vydávanými obecně závaznými vyhláškami docházelo k odstraňování adresních míst, kde již loterie nebyly provozovány (vyjma adresního místa Tyršova č. p. 220, jež bude rozebráno v samostatné podkapitole), podstatné je, že již od schválení Vyhlášky 6/2011, Vyhlášky 7/2011 a Vyhlášky 7/2011 z 21. prosince 2011 nebyl umožněn vstup na trh dalším (i potenciálním) zájemcům o provozování loterií na území města. V posuzovaném případě tak lze hovořit o „zafixování“ adresních míst s postupnou redukcí míst, kde již loterie provozovány nebyly (případně kde nebylo dodržováno kritérium dodržování veřejného pořádku a platné obecně závazné vyhlášky).

Úřad k tomu dále uvádí, že pokud se město rozhodne „zafixovat“ situaci na trhu, musí zároveň prokázat, jakým způsobem bylo zajištěno, aby zvoleným postupem nedošlo k diskriminaci těch soutěžitelů, kteří by na vymezené trhy zamýšleli vstoupit. Město se však touto otázkou vůbec nezabývalo, neboť nestanovilo žádné předem známé kritérium, resp. žádný mechanismus, dle kterého by postupovalo v případě, že by měl zájem na vymezený trh provozování loterií/hazardních her a provozování provozoven vstoupit nový soutěžitel na místě neuvedeném v obecně závazných vyhláškách. Tuto skutečnost město také potvrdilo ve svém vyjádření Úřadu, kde uvedlo, že pro posuzování žádostí případných zájemců o provozování loterií na území města nemá, kromě zavedených kritérií, stanoven žádný zvláštní postup (viz blíže bod 45 tohoto rozhodnutí). Město navíc dlouhodobě zcela jasně deklaruje, že nemá zájem o rozšiřování počtu adres – stav tak může být buď setrvalý, nebo klesající.

Město tedy nenastavilo postup (či mechanismus) pro nakládání s žádostmi případných nových zájemců o provozování loterií na území města a ani nestanovilo žádná předem známá kritéria, která musí žadatel o zařazení nového adresního místa do obecně závazné vyhlášky splnit.[120] Úřad k tomu uvádí, že „zafixování“ míst (tak, jak bylo učiněno Vyhláškou 6/2011, Vyhláškou 7/2011 a Vyhláškou 7/2011 z 21. prosince 2011), na nichž se nacházejí provozovny k určitému datu, za situace, kdy město nestanovilo objektivní, nediskriminační a předem známá kritéria pro výběr těchto míst (a ani nenastavilo postup či mechanismus pro nakládání s žádostmi případných nových zájemců o provozování loterií na území města), působí diskriminačně, neboť značně zvýhodňuje soutěžitele, kteří na vymezených trzích k danému datu působili. Výše uvedené závěry Úřadu platí i pro všechny následně vydané obecně závazné vyhlášky, neboť město pouze navázalo na zavedený způsob regulace formou stanovení konkrétních adresních míst, na kterých je možné loterie provozovat. Vzhledem k tomu, že město nestanovilo transparentní a předem známá kritéria pro výběr adresních míst, na nichž je možné loterie provozovat, a ani mechanismus pro nakládání s žádostmi případných zájemců o provozování loterií, je rozhodování města o povolení provozu loterií nepředvídatelné.

K adresnímu místu Tyršova č. p. 220 Úřad shrnuje, že bylo ze seznamu adresních míst, na nichž je povoleno provozovat loterie, vyřazeno Vyhláškou 7/2014, a to z důvodu nesplnění kritéria dodržování veřejného pořádku a platné obecně závazné vyhlášky ze strany provozovatele provozovny (blíže viz bod 38 tohoto rozhodnutí).[121] Původní provozovatel loterií, společnost VIKTORIAPLAY, poté projevil zájem o pokračování provozování loterií na uvedeném adresním místě (blíže viz bod 44 tohoto rozhodnutí). Z podkladů shromážděných ve spise pak vyplývá, že na adresním místě Tyršova č. p. 220 došlo ke zlepšení situace, neboť ve zprávě zastupitelstva města ze dne 21. června 2017 je zachycena diskuze dokládající konstatování Městské policie Lysá nad Labem, že na této adrese došlo ke zlepšení kázně po výměně provozovatele provozovny. Závěry provedeného auditu taktéž dokládají, že v případě uvažované rekonstrukce a splnění technických parametrů zákona o hazardních hrách by se jen těžko hledaly argumenty, proč toto adresní místo do seznamu povolených míst Vyhláškou 3/2017 nezařadit. Město ve sdělení Úřadu ze dne 17. října 2017 rovněž uvedlo, že „provozovatelé v I. pololetí 2017 prokázali, že mají snahu situaci řešit, jako tomu bylo u jiných podniků.“[122] Na základě těchto skutečností bylo toto adresní místo doporučeno k zařazení do Vyhlášky 3/2017, což plyne i z důvodové zprávy k této vyhlášce, ve které je v rámci stanoviska k návrhu vyhlášky uvedeno, že: „Vzhledem ke zlepšení kázně a dodržování veřejného pořádku je navrženo zařadit zpět do seznamu míst provozovnu v Tyršově ul. 220.“[123] Zastupitelstvo města však návrh na zařazení tohoto adresního místa neschválilo.

K žádosti Úřadu týkající se důvodu nevyhovění žádosti o znovuzařazení adresního místa Tyršova č. p. 220 město nejdříve sdělilo, že vydávání obecně závazných vyhlášek nepodléhá správnímu řádu, na základě čehož není nutné uvádět žádná kritéria či zdůvodnění.[124] K opětovné žádosti Úřadu město jako důvod nezařazení adresy Tyršova č. p. 220 uvedlo nedodržování veřejného pořádku a příslušné obecně závazné vyhlášky. Ze stanoviska městské policie však vyplývá, že po změně provozovatele provozovny došlo ke zlepšení kázně, díky čemuž bylo adresní místo Tyršova č. p. 220 znovu doporučeno k zařazení mezi adresní místa, na nichž je povoleno provozovat loterie; uváděný důvod vyřazení předmětného adresního místa tak pominul. Ani záznam ze zasedání zastupitelstva města ze dne 21. června 2017 žádný z důvodů uvedených městem nepodporuje, pouze dokládá konstatování jednoho ze zastupitelů, že se do seznamu dostala jedna nová, resp. staronová herna, v Tyršově ulici, která by tam býti neměla, neboť zastupitelstvo města již v minulosti prohlásilo, že žádná nová místa se zřizovat nebudou. Žádný jiný důvod nezařazení adresního místa Tyršova č. p. 220 do Vyhlášky 3/2017 v rámci předmětného zasedání zastupitelstva města uveden nebyl. V daném případě je tak zřejmé, že město Úřadu zdůvodňovalo zamítavé rozhodnutí o obnovení provozování loterií na adresním místě Tyršova č. p. 220 pouze nahodilými argumenty subjektivního charakteru, záznam ze zasedání zastupitelstva ze dne 21. června 2017 totiž dokládá, že město ve skutečnosti postupovalo v souladu se svým dlouhodobým záměrem seznam adresních míst provozování loterií nerozšiřovat, kdy samo uvedlo, že počet adres může být buď setrvalý, nebo klesající. Z výše uvedených důvodů se tedy postup města při rozhodování o vyhovění/nevyhovění návrhu na zařazení adresního místa Tyršova č. p. 220 neopíral o žádná objektivní, nediskriminační a předem známá kritéria (a ani mechanismus pro nakládání s žádostmi případných uchazečů o provozování loterií na území města). Pokud však město nedisponuje jasně stanovenými předem známými kritérii, která musí uchazeči o provozování loterií na území města splnit (resp. mechanismem pro nakládání s žádostmi nových zájemců), nemůže objektivně posoudit žádnou žádost o provozování loterií; pokud tak přesto učiní, je jeho postup nepřezkoumatelný.

Úřad k tomu dále uvádí, že město je bezesporu oprávněno stanovit, jaké aspekty jsou pro něj při regulaci loterií důležité a jakým způsobem kritéria regulace nastaví, provozovatelé loterií by však měli být s to si ověřit, že nastavení kritérií umožnilo rovný přístup všech soutěžitelů k možnosti provozování loterií, a že nedošlo k nedůvodnému zvýhodnění nebo vyloučení některých z nich z hospodářské soutěže v důsledku netransparentního a diskriminačního postupu při tvorbě regulace loterií, resp. výběru adresních míst, na nichž lze loterie provozovat. Ačkoliv byl postup města oprávněný v případě vyřazení předmětného adresního místa z Vyhlášky 7/2014, nelze totéž konstatovat v případě jeho nezařazení do Vyhlášky 3/2017, neboť, jak již vyplývá, z výše uvedeného takový postup města se Úřadu jeví jako netransparentní, a tedy nepřezkoumatelný.

Úřad tedy shrnuje, že ve správním řízení bylo prokázáno, že město Lysá nad Labem aplikovalo v Úřadem posuzovaném období od 1. prosince 2012 regulaci loterií na základě Vyhlášky 6/2011, Vyhlášky 7/2011 a Vyhlášky 7/2011 z 21. prosince 2011, ve kterých povolilo provozování loterií na konkrétně určených místech, přičemž nestanovilo předem objektivní kritéria, dle nichž by výběr adresních míst byl proveden za rovných a nediskriminačních podmínek (za jediné objektivně hodnotitelné kritérium bylo možno považovat kritérium dodržování veřejného pořádku a platné obecně závazné vyhlášky),[125] a jež by byla zájemcům (stávajícím provozovatelům i těm, kteří by se o provozování chtěli ucházet) v dostatečném předstihu známá; podobně nestanovilo žádný mechanismus, jak bude nakládat s novými žádostmi o provozování loterií na území města. Takto provedený výběr míst provozování loterií nebyl proveden způsobem, který by byl proporcionální ke stanovenému cíli regulace. Totéž platí i pro následně vydané obecně závazné vyhlášky, tzn. Vyhlášku 4/2012, Vyhlášku 8/2013, Vyhlášku 1/2014, Vyhlášku 3/2014, Vyhlášku 7/2014, Vyhlášku 6/2015, Vyhlášku 2/2016 a Vyhlášku 3/2017, neboť město před jejich přijetím fakticky neprovádělo nově výběr míst, nýbrž jen převzatá adresní místa povolená Vyhláškou 6/2011, Vyhláškou 7/2011 a Vyhláškou 7/2011 z 21. prosince 2011 postupně redukovalo, resp. odnímalo místa, v nichž již loterie přestaly být provozovány, vyjma jednoho případu vyřazeného v důsledku dlouhodobého nerespektování kritéria dodržování veřejného pořádku a platné obecně závazné vyhlášky.

Výše uvedené jednání města bylo v období od 1. prosince 2012 do 3. září 2019 způsobilé narušit hospodářskou soutěž na trhu provozování loterií/hazardních her a na trhu provozování provozoven (na tomto trhu do 31. prosince 2016) ve městě Lysá nad Labem. Úřad shledává narušení hospodářské soutěže jako potenciální i v období od 1. ledna 2018 (tj. od účinnosti Vyhlášky 3/2017, kterou nebylo adresní místo Tyršova č. p. 220 zařazeno mezi adresní místa, na kterých je umožněno provozovat loterie), neboť zájem o opětovné provozování loterií na tomto adresním místě nebyl Úřadu společností VIKTORIAPLAY blíže upřesněn, ani doložen. Ačkoliv tento provozovatel loterií městu telefonicky potvrdil, že bude v roce 2018 usilovat o zařazení provozovny do seznamu povolených adresních míst, tento záměr ani úsilí nakonec nebyly reálně potvrzeny žádostí o obnovení provozování loterií na předmětném adresním místě. Městem poskytnuté informace rovněž neobsahují jasné sdělení o tom, od kdy a jak dlouho tento zájem uvedeného provozovatele loterií trval. Společnost VIKTORIAPLAY mohla pokračovat v provozování loterií na tomto adresním místě až do konce roku 2017, nicméně v důsledku následného tříletého negativního provozního výsledku společnosti její akcionáři v roce 2020 požádali představenstvo o okamžité ukončení provozu loterií a uskutečnění nezbytných kroků vedoucích k utlumení činnosti v této oblasti.[126]

Město uvedlo, že nepovažuje zvolená kritéria za diskriminační; stanovenou metodiku dodržuje od roku 2011 a vystupuje tak vůči provozovatelům zcela konzistentně a předvídatelně. Město navíc dlouhodobě zcela jasně deklaruje, že nemá zájem o rozšiřování počtu povolených adresních míst, počet provozoven tedy může pouze klesat. V této souvislosti město také dříve uvedlo, že Vyhláška 6/2011, Vyhláška 7/2011 a Vyhláška 7/2011 z 21. prosince 2011 byly připraveny podle obecně závazné vyhlášky města Kladna, které s uvedeným zněním uspělo i u Ústavního soudu, neboť bylo shledáno v souladu s platnou právní úpravou.

Úřad k tomu uvádí, že ze závěrů publikovaných v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/11 ze dne 27. září 2011 vyplývá, že (i) má obec Ústavou garantované právo regulovat na svém území provoz loterií, (ii) pokud tak obec činí prostřednictvím obecně závazné vyhlášky, ve které stanoví konkrétní místa, kde provoz loterií povolí, reguluje tak práva a povinnosti v podstatě přesně individualizovaných subjektů, což může představovat zneužití působnosti obce a ve svém důsledku také nezákonnost a protiústavnost dané obecně závazné vyhlášky, (iii) takový způsob regulace, kdy jsou v obecně závazné vyhlášce vymezena konkrétní místa s povolením k provozu loterií, lze akceptovat pouze tehdy, pokud není v rozporu s principem rovnosti; regulace jedinečných případů a jejich vydělení z rámce obecnosti musí být jednoznačně objektivně ospravedlnitelná a nesmí být výrazem libovůle, (iv) ve vztahu k regulaci loterií prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí je nutno požadavek obecnosti regulace interpretovat tak, že se vymezení míst musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Ústavní soud případ města Kladna s ohledem na výše uvedené posoudil a shledal, že regulace loterií provedená v obecně závazné vyhlášce č. 46/10, o určení míst pro provozování jiných technických herních zařízení povolených Ministerstvem financí na území města Kladna nepředstavuje porušení principu rovnosti, není výrazem libovůle a je objektivně ospravedlněná, a tedy není nezákonná ani protiústavní. Úřad však nesdílí názor účastníka řízení, že Vyhlášky nejsou diskriminační, a to z následujících důvodů.

Povolení k provozování loterií dle zákona o loteriích obsahuje mj. schválení umístění loterie.[127] Pokud místo, jež je uvedeno v příslušném povolení, nebude zároveň povoleno v obecně závazné vyhlášce, správní orgán, který povolení vydal (tj. obecní úřad či Ministerstvo financí), přistoupí k jeho zrušení.[128] Obecně závazná vyhláška regulující provoz loterií má tedy přímý dopad na provozovatele, jež provozovali loterie na jiném místě než v místech, která jsou povolena v době její účinnosti.

Město postupem při regulaci loterií v Úřadem posuzovaném období od 1. prosince 2012 do 3. září 2019 zvýhodnilo provozovatele loterií na povolených adresních místech, neboť jim umožnilo provozovat loterie, aniž by pro výběr adresních míst provozování byla předem nastavena objektivní a nediskriminační kritéria, jež by v těchto místech provozovatelé splňovali. Touto regulací město „zafixovalo“ stav adresních míst, na nichž je možné provozovat loterie, k poslednímu čtvrtletí roku 2011, a vyloučilo možnost provozování loterií na jiných adresních místech. Tento postup měl dopad na potenciální konkurenty, tedy provozovatele loterií, kteří by zamýšleli vstoupit na trh provozování loterií, neboť by nemohli provozovat loterie na místě nepovoleném obecně závaznou vyhláškou a rovněž by měli obtížnější pozici k umístění svých zařízení do provozoven, které se nacházely na seznamu povolených adresních míst.[129] S účinností zákona o hazardních hrách pak takoví potenciální konkurenti mají ještě obtížnější pozici, neboť v souladu s jeho § 65 odst. 2 mohou být hazardní hry v konkrétním herním prostoru provozovány vždy pouze jedním provozovatelem, kterému byla vydána povolení v souladu s tímto zákonem.[130] Potenciální zájemce o provozování hazardních her tak již nadále nemůže žádat o povolení k provozování v provozovně, ve které již provozuje hazardní hry jiný provozovatel.

Pokud jde o dopad Vyhlášky 3/2017 přijaté již za účinnosti zákona o hazardních hrách, město rovněž před jejím přijetím nestanovilo objektivní a předem známá kritéria pro výběr míst provozování (zohledňující cíl regulace), dle nichž by do této vyhlášky rovným a transparentním postupem vybralo místa provozování hazardních her. Negativní dopad na provozovatele hazardních her (na soutěž mezi provozovateli hazardních her) spatřuje Úřad v následující skutečnosti. Zákon o hazardních hrách umožňuje obci v § 98 odst. 1 písm. c) žadateli, kterému bylo uděleno základní povolení k provozování příslušné hazardní hry, nevydat povolení k umístění herního prostoru na určité adrese, bude-li toto umístění herního prostoru v rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce. Pokud tedy město nemělo pro výběr míst provozování hazardních her předem stanovena objektivní kritéria, nemůže být zamítavé rozhodnutí o umístění herního prostoru vydané z důvodu rozporu s obecně závaznou vyhláškou objektivně ospravedlnitelné a nutně žadatele diskriminuje vůči jeho konkurentům působícím na takto (bez existence objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií) vybraných místech provozování hazardních her. Postupem města při výběru míst provozování do Vyhlášky 3/2017 tak byli nedůvodně zvýhodněni soutěžitelé působící na trhu provozování hazardních her vůči potenciálním konkurentům, kteří by zamýšleli na daný trh vstoupit.

Obecně závazná vyhláška regulující provoz loterií má dopad rovněž na provozovatele provozoven, neboť pokud bude provozovna umístěna na místě, jež není povoleno obecně závaznou vyhláškou, správní orgán, který loterie v takovém místě povolil (tj. obecní úřad či Ministerstvo financí), přistoupí ke zrušení povolení vydaných provozovatelům loterií v této provozovně (viz výše) a provozovatel provozovny přijde o zdroje příjmu z umístění loterií.

Tím, že město nemělo nastavena objektivní, nediskriminační a předem známá kritéria pro výběr povolených míst provozování loterií, byli zvýhodněni od 1. prosince 2012 do 31. prosince 2016 provozovatelé provozoven, jež na trhu již působili, oproti provozovatelům provozoven, jež by na trh provozování provozoven na území města zamýšleli vstoupit, jelikož město zafixovalo stav adresních míst provozování, jaký byl na území města v posledním čtvrtletí roku 2011, bez existence postupu či mechanismu pro nakládání s žádostmi případných zájemců o provozování loterií na území města. Absencí objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií pro výběr míst provozování byli provozovatelé provozoven uvedených ve Vyhláškách zvýhodněni tím, že jejich potenciální konkurenci bylo bez objektivně ospravedlnitelných důvodů zcela znemožněno ucházet se o vstup na daný trh a tím i o činnost na trhu provozování provozoven na území města.

S tím, jak se v důsledku účinnosti zákona o hazardních hrách stává provozovatel hazardních her nutně zároveň i provozovatelem provozovny (herního prostoru), dopady rozdělené za účinnosti zákona o loteriích na provozovatele loterií a provozovatele provozoven se de facto sjednocují v dopadu na jeden subjekt – provozovatele hazardních her dle zákona o hazardních hrách – jak je popsáno výše v bodech 54 až 55 tohoto rozhodnutí.

Město jako účel regulace provozování loterií na svém území v Preambuli Vyhlášky 6/2011, Vyhlášky 7/2011 a Vyhlášky 7/2011 z 21. prosince 2011 uvedlo ochranu, zachování klidu, veřejného pořádku a důstojného prostředí pro výkon některých činností, zejména školství, zdravotnictví, sociální péče, církví a zvláště pak zamezení negativních vlivů stále nových a nových technických herních zařízení na děti a mládež. Ve Vyhlášce 3/2017 poté stanovilo základní cíle, do nichž patří výrazné omezení negativních sekundárních jevů spojených s provozem heren a kasin, kterými jsou mimo jiné rušení nočního klidu, zvýšená kriminalita, narušování běžného denního života v okolí heren, časté prohry bez limitu a z toho vyplývající zadluženost.

Úřad již výše konstatoval, že považuje cíl regulace provozu loterií městem Lysá nad Labem za legitimní. K tomu Úřad dále uvádí, že ospravedlnitelné jednání sleduje legitimní cíl, kterého nelze bez narušení hospodářské soutěže dosáhnout, přičemž míra narušení soutěže musí být proporcionální významu zamýšleného cíle. Úřad v tomto správním řízení prokázal, že město při výběru povolených adresních míst ve Vyhláškách nepostupovalo dle objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Výběr míst tedy nebyl proveden způsobem, který by byl proporcionální vzhledem ke stanovenému cíli regulace a pro který by existovaly objektivně ospravedlnitelné důvody.