III.ÚS 1184/16 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       III.ÚS 1184/16 ze dne 23. 8. 2016   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Josefa Fialy a soudců Jana Filipa (soudce zpravodaje) a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatelky Mgr. Jany Kverkové, zastoupené JUDr. Jiřím Exnerem, advokátem, sídlem Kořenského 15/1107, Praha 5, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. února 2016 č. j. 1 As 224/2015-36 a usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 22. září 2015 č. j. 48 A 28/2015-28, ve spojení s návrhem na zrušení poslední věty § 90 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Praze, jako účastníků řízení, Krajského úřadu Středočeského kraje, sídlem Zborovská 11, Praha 5, a Obecního úřadu Chyňava, sídlem Chyňava 39, jako vedlejších účastníků řízení, takto: Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají. Odůvodnění I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí 1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení shora uvedených soudních rozhodnutí, neboť má za to, že jimi došlo k porušení jejího základního práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Namítá též porušení čl. 95 odst. 1 Ústavy. 2. Z ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí se podává, že stěžovatelka zaznamenala dne 29. 9. 2014 při pravidelné podzimní návštěvě svého pozemku p. č. A1 v k. ú. Malé Přílepy, obci Chyňava, místní šetření ve věci kácení vzrostlých stromů mimo les na sousedním pozemku. Dne 30. 9. 2014 stěžovatelka uplatnila u Obecního úřadu Chyňava (dále jen "správní úřad") práva stěžovatelky jako účastnice řízení podle ustanovení § 27 odst. 2 a § 28 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen "správní řád"). Dne 15. 12. 2014 stěžovatelka při kontrolní návštěvě svých nemovitostí zjistila, že na sousedících pozemcích proběhlo částečné kácení historických dubů s průměrem pařezu přes 60 cm. Následující den na vyžádání od sousedky obdržela kopii rozhodnutí správního úřadu ze dne 5. 10. 2014 č. j. 339/2014 s doložkou o nabytí právní moci dne 30. 10. 2014. Protože stěžovatelce nebylo rozhodnutí oznámeno, podala proti němu dne 19. 12. 2014 podle § 84 správního řádu odvolání. Své podání současně uplatnila i jako podnět k přezkumu podle § 94 odst. 1 správního řádu. Ke svému podání stěžovatelka neobdržela žádnou reakci, a proto se dne 29. 12. 2014 obrátila obsahově shodným podáním též přímo na nadřízený správní orgán [Krajský úřad Středočeského kraje (dále jen "krajský úřad")] s podnětem k zahájení přezkumného řízení. Dne 24. 3. 2015 pak bylo stěžovatelce doručeno rozhodnutí krajského úřadu ze dne 10. 3. 2015 č. j. 173405/2014/KUSK-Pt, kterým bylo ve zkráceném přezkumném řízení rozhodnutí správního úřadu zrušeno pro nezákonnost a četné vady v řízení. 3. Následně stěžovatelka podala ke Krajskému soudu v Praze (dále jen "krajský soud") žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. Domáhala se toho, aby soud rozhodl, že postup správního úřadu, který nezařadil její podání ze dne 30. 9. 2014 (uplatnění práv účastníka řízení) a ze dne 19. 12. 2014 (odvolání) do správního spisu ve věci kácení dřevin na pozemcích p. č. A2, A3 a A4 v k. ú. Malé Přílepy, obec Chyňava, vedeného pod č. j. 339/2014, a odvolání nevyřídil postupem podle § 86 až 88 správního řádu, je nezákonným zásahem, zakázal správnímu úřadu v tomto zásahu pokračovat a přikázal mu tato podání včetně plné moci zástupce stěžovatelky zařadit do správního spisu a dále ve vztahu k nim postupovat jako orgán prvního stupně podle správního řádu. Krajský soud žalobu napadeným usnesením jako nepřípustnou odmítl, neboť dospěl k závěru, že stěžovatelka mohla uplatnit jiné prostředky k ochraně svého práva (opatření proti nečinnosti, případně žalobu proti rozhodnutí správního orgánu) a s ohledem na subsidiaritu zásahové žaloby neshledal prostor k jejímu podání. 4. Nejvyšší správní soud ke kasační stížnosti stěžovatelky závěry krajského soudu potvrdil a kasační stížnost zamítl. II. Argumentace stěžovatelky 5. Stěžovatelka má za to, že oba správní soudy vyhodnotily neúplně a v rozporu s obsahem spisu v žalobě a v kasační stížnosti podaná skutková tvrzení a navržené důkazy, a vybočily z ústavního rámce své působnosti, když právní otázku, zakládající důvod pro odmítnutí její žaloby, posoudily v přímém rozporu se zákonem, konkrétně s ustanovením § 90 odst. 6 správního řádu, konkrétně poslední větou tohoto ustanovení. Stěžovatelka se domnívá, že výklad předestřený v napadených rozhodnutích je rovněž v rozporu s úmyslem zákonodárce. 6. Stěžovatelka v ústavní stížnosti rozvádí legislativní historii správního řádu, podrobně se zabývá způsobem vzniku dovětku ustanovení § 90 odst. 6 správního řádu, kterým je stanoveno, že zákonná lhůta pro vydání rozhodnutí v odvolacím řízení "počíná běžet dnem předání spisu odvolacímu správnímu orgánu". Stěžovatelka upozorňuje na to, že správní soudy s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 11. 2015 č. j. 2 As 198/2015-20 konstantně dovozují, že nečinnost prvostupňového správního orgánu při administraci spisu po doručení odvolání je plně přičitatelná odvolacímu správnímu orgánu, čímž však popírají výslovné ustanovení § 90 odst. 6 správního řádu, které definuje délku a běh lhůty pro rozhodnutí v odvolacím řízení. 7. Jakkoli stěžovatelka plně souhlasí, že výklad zákona ze strany správních soudů je v souladu s principy dobré správy a důstojně reflektuje nerovné postavení účastníků vrchnostenského rozhodování a správních orgánů, domnívá se, že současná právní úprava je příliš explicitní a jednoznačná, než aby soudům, a tím spíše účastníkům, umožňovala rezignovat na jazykové vyjádření a logický kontext problematického zákonného ustanovení, které je s tímto jinak žádoucím výkladem v přímém rozporu. Účastník řízení se pak před správními orgány i správními soudy dostává do právní nejistoty. Stanoví-li zákon výslovně, že lhůta pro vyřízení odvolání počíná odvolacímu orgánu běžet dnem, kdy mu správní orgán předá správní spis, nelze ani po advokátovi, natož po účastníku řízení požadovat, aby zákon vykládal "ústavně konformním způsobem" ve zcela opačném smyslu, než vyplyne z jazykového a logického výkladu. Stěžovatelka upozorňuje, že správní soudy prvního stupně ještě na podzim roku 2015 upřednostňovaly právě "prosté jazykové uchopení" onoho zákonného ustanovení před jeho "ústavně konformním popřením", což stěžovatelka dokládá např. řízením u Krajského soudu v Praze sp. zn. 46 A 76/2014 a navazujícím řízením u Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 As 244/2015. 8. Stěžovatelka dále popisuje, jak se shora poukazovaný judikaturní výklad počátku běhu lhůty pro vydání rozhodnutí odvolacího správního orgánu projevil na jejím postavení. Jednak zjistila, že její odvolání nebylo krajskému úřadu předáno, a jednak obdržela ve stejné věci pravomocné přezkumné rozhodnutí, ve kterém ji krajský úřad poučil, že v řízení (ve věci kácení dřevin na sousedních pozemcích) vůbec nebyla účastnicí. S touto skutečností se správní soudy nevypořádaly, namítá proto nepřezkoumatelnost napadených rozhodnutí. Stojí na názoru, že neměla, jako osoba, která nebyla účastnicí správního řízení, aktivní legitimaci k ochraně před nečinností, ať už správní nebo soudní, když jediným prostředkem obrany podle jejího názoru byla zásahová žaloba. Žalobu proti nezákonnosti přezkumného rozhodnutí, v jehož odůvodnění snad bylo imanentně obsaženo usnesení o jejím neúčastenství, považuje stěžovatelka za riskantní právní experiment. 9. Stěžovatelka je přesvědčena, že její právo na spravedlivý proces mělo být nadřazeno nad striktní výklad obsahu soudní ochrany účastníka správního řízení, podávaný správními soudy v tom smyslu, že předmětem nezákonného zásahu může být pouze veřejné subjektivní právo osoby zásahem dotčené, nikoli ale právo občana na řádné vyřízení projednávané věci správními orgány. K porušení jejího základního práva došlo paradoxně tak, že sama aplikovala striktně zákon, který je svým obsahem a záměrem vadný, protože vytváří prostor pro nekontrolovatelnou zvůli správních orgánů v procesním vedení řízení o opravných prostředcích, a napadená soudní rozhodnutí, zasahující do ústavních práv stěžovatelky, směřovala k eliminaci zákonné vady; bohužel však k její tíži. 10. Stěžovatelka má za to, že ve správním řízení je nutno při výkladu právní normy vzít v úvahu srozumitelnost a jednoznačnost jejího jazykového vyjádření pro účastníka jako neprolomitelné kritérium, a to i za situace, kdy by soudní moc shledala dikci zákona nezpůsobilou k začlenění do procesu ochrany obecnějších principů. Jakkoli stěžovatelka vnímá, že případným zrušením ustanovení poslední věty § 90 odst. 6 správního řádu se ex post oslabí její ústavněprávní argumentace, jíž odůvodňuje svůj návrh na zrušení zde napadených soudních rozhodnutí,