III.ÚS 1951/21 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       III.ÚS 1951/21 ze dne 19. 9. 2024 Přenesená působnost obcí jako veřejných opatrovníků   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové, soudce zpravodaje Josefa Baxy a soudce Jiřího Přibáně o ústavní stížnosti stěžovatele T. B., zastoupeného JUDr. Stanislavem Machkem, advokátem, sídlem Hvězdova 1716/2b, Praha 4 - Nusle, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 5. 2021 č. j. Komp 3/2018-87, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Ministerstva práce a sociálních věcí, Ministerstva spravedlnosti a Ministerstva vnitra jako vedlejších účastníků řízení, takto: I. Usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 5. 2021 č. j. Komp 3/2018-87 byla porušena základní práva stěžovatele na soudní ochranu a na zákonného soudce podle čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. II. Toto rozhodnutí se proto ruší. Odůvodnění: I. Vymezení věci 1. Posuzovaná věc se týká povahy veřejného opatrovnictví. Ústavní soud přezkoumává závěr kompetenčního senátu Nejvyššího správního soudu, který dovodil, že obce nevykonávají veřejné opatrovnictví v přenesené působnosti. V rámci tohoto přezkumu Ústavní soud vymezuje obecnější rámec pro přezkum rozhodnutí kompetenčního senátu. II. Skutkové okolnosti věci a obsah napadených rozhodnutí 2. Městská část Praha 13 je veřejným opatrovníkem stěžovatelovy matky. Stěžovatel požádal úřad městské části o nahlédnutí do opatrovnického spisu. Úřad řízení přerušil a vyzval stěžovatele, aby doložil právní zájem k nahlédnutí. Stěžovatel se odvolal. 3. Magistrát hlavního města Prahy zrušil usnesení o přerušení řízení. Uložil úřadu městské části zastavit řízení pro zjevnou právní nepřípustnost žádosti [§ 66 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád]. Stěžovatel se bránil podáním, které bylo vyhodnoceno jako podnět k provedení přezkumného řízení. 4. Ministerstvo spravedlnosti, Ministerstvo vnitra a Ministerstvo práce a sociálních věcí postupně odmítla svou pravomoc se tímto podnětem zabývat. Odůvodnila to tím, že problematika, které se podnět týká, nespadá do jejich kompetence. 5. Stěžovatel se poté obrátil na Nejvyšší správní soud s návrhem, který byl vyhodnocen jako kompetenční žaloba (§ 97 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní). Domáhal se určení, že jeho podáním se mělo věcně zabývat Ministerstvo práce a sociálních věcí. 6. Kompetenční senát Nejvyššího správního soudu žalobu odmítl usnesením označeným v záhlaví. Podle kompetenčního senátu má veřejné opatrovnictví soukromoprávní povahu. Obce o výkonu této činnosti nevedou spis administrativně správního charakteru. Ve věci nelze vést správní řízení o nahlížení do spisu ani na základě analogické aplikace § 38 odst. 2 správního řádu, a pojmově je tedy vyloučeno i vedení přezkumného řízení. Žádné z ministerstev proto nemá kompetenci toto přezkumné řízení zahájit. 7. Kompetenční senát uvedl, že žádný právní předpis nestanoví působnost státu ve věcech veřejného opatrovnictví, a neexistující působnost proto stát ani nemohl na nikoho přenést. Dále uvedl, že výkonem veřejného opatrovnictví jsou pověřeny obce, a nikoliv jejich orgány. Nemůže jít tedy o výkon přenesené působnosti, neboť v takovém případě by byl porušen čl. 105 Ústavy umožňující přenést státní správu na orgány obcí, nikoliv obce samotné. Dále upozornil, že opačný závěr by vedl k možné kolizi v činnosti správních orgánů a opatrovnických soudů. Není přípustné, aby do rozhodování opatrovnických soudů zasahovaly správní orgány. Úpravě v občanském zákoníku podle kompetenčního senátu odpovídá závěr, že i veřejné opatrovnictví je soukromoprávním institutem a představuje výkon nevrchnostenské správy. Ustanovení § 149b odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a § 119c odst. 3 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, které výslovně označují výkon veřejného opatrovnictví za výkon přenesené působnosti, podle kompetenčního senátu nemohou změnit povahu veřejného opatrovnictví a mají pouze zajistit financování této činnosti obcí. III. Argumentace stěžovatele 8. Stěžovatel namítá, že napadeným usnesením bylo porušeno jeho základní právo na soudní ochranu. Kompetenční senát se odchýlil od judikatury Ústavního soudu i Nejvyššího soudu, podle které se veřejné opatrovnictví vykonává v přenesené působnosti. K závěru, že veřejné opatrovnictví se vykonává v přenesené působnosti, se přihlásil i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu (usnesení ze dne 9. 12. 2014 č. j. 4 As 26/2013-57, bod 28). 9. Podle stěžovatele jakýkoliv jiný výklad, než že veřejné opatrovnictví je výkonem přenesené působnosti, odporuje koncepci veřejného opatrovnictví a popírá závazek a odpovědnost státu zajistit jeho řádný výkon. Nesprávná je úvaha kompetenčního senátu, že státu chybí působnost vykonávat veřejné opatrovnictví, a tudíž ji nemůže ani přenést na obce. Nynější legislativní rámec činnosti veřejných opatrovníků není ideální a neexistence zákona o veřejném opatrovnictví představuje závažný legislativní deficit. Avšak výklad, že veřejné opatrovnictví není vykonáváno v přenesené působnosti, ohrožuje jeho financování ze strany státu, zpochybňuje možnost státních orgánů a veřejného ochránce práv kontrolovat jeho činnost, a tím nepříznivě dopadá i na samotné opatrovance. IV. Vyjádření Nejvyššího správního soudu 10. Nejvyšší správní soud navrhl, aby stížnost byla zamítnuta jako nedůvodná. Odkázal na odůvodnění napadeného usnesení a vyjádřil pochybnost, zda vůbec mohlo zasáhnout do základních práv stěžovatele. Ačkoliv byla kompetenční žaloba odmítnuta, stěžovatelova argumentace byla věcně vypořádána. Odmítnutí je jen technický důsledek meritorního závěru, že žádné z ministerstev nemá stěžovatelem namítanou pravomoc. Stěžovateli navíc není upřena cesta k soudní ochraně, jen se jí musí domáhat soukromoprávními prostředky v civilním soudnictví. 11. Judikatura Ústavního soudu, které se stěžovatel dovolává, se týká dřívější právní úpravy. Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, a zákon č. 303/2013 Sb., představují koncepční změny soukromoprávní regulace, včetně úpravy veřejného opatrovnictví, kvůli čemuž pokládal kompetenční senát za nutné se od judikatury Ústavního soudu odchýlit. 12. Kompetenční senát byl dále veden i respektem k ústavně zaručenému právu obcí na samosprávu. Musel vzít v úvahu odlišné možnosti státu a výkonné moci zasahovat do činnosti územních samosprávních celků v samostatné a přenesené působnosti. Zákonná ustanovení, která výslovně označují činnost veřejných opatrovníků za výkon přenesené působnosti, měla pouze zajistit, že obce na tuto činnost obdrží od státu finanční prostředky. V. Replika stěžovatele 13. Stěžovatel v replice setrval na své argumentaci. Zdůraznil, že i přes neexistenci zákona o veřejném opatrovnictví stát musí nést odpovědnost za kvalitní výkon této činnosti. Nedostatky právní úpravy a s tím spojené nejasnosti nadto nemohou jít k tíži stěžovatele. 14. Ústavní soud zaslal repliku na vědomí Nejvyššímu správnímu soudu, který nevyužil možnosti podat dupliku. VI. Vyjádření veřejného ochránce práv jako amici curiae 15. Veřejný ochránce práv jako amicus curiae zaslal Ústavnímu soudu vyjádření upozorňující na systémové dopady usnesení kompetenčního senátu. Upozornil, že v návaznosti na judikaturu Ústavního soudu, podle které se činnost veřejného opatrovníka vykonává v přenesené působnosti, začal šetřit podněty opatrovanců a jejich blízkých ohledně postupu veřejných opatrovníků. 16. Dále upozornil, že kromě judikatury Ústavního soudu rovněž zákonodárce výslovně označil činnost veřejných opatrovníků za přenesenou působnost. Ačkoliv se již při přijetí nového občanského zákoníku počítalo i s přijetím zvláštního zákona o veřejném opatrovnictví, dosud k tomu nedošlo. Pro opatrovance je klíčové, aby bylo veřejné opatrovnictví vykonáváno řádně, předvídatelně a jednotně napříč obcemi a kraji. Poměr počtu veřejných opatrovníků vůči soukromým opatrovníkům se setrvale zvyšuje. 17. Kompetenční senát problematicky rozhodl, že veřejné opatrovnictví není výkonem přenesené působnosti. Tím se ovšem dostal do rozporu se zákonnou úpravou výslovně stanovící opak, aniž se obrátil s návrhem na její zrušení na Ústavní soud, jak mu ukládá čl. 95 odst. 2 Ústavy. 18. Veřejný ochránce práv nesouhlasí ani s argumentací, že stát nemá kompetenci v oblasti veřejného opatrovnictví, a proto ji nemůže přenést jinam. Vzhledem k předchozí judikatuře, ale i mezinárodním lidskoprávním závazkům České republiky nelze pochybovat o tom, že státu kompetence v této oblasti náleží. Stát má povinnost zajistit výkon veřejného opatrovnictví v dostatečné kvalitě. 19. Závěry kompetenčního senátu by měly značně negativní dopad na praktické fungování veřejného opatrovnictví. S dosavadním pojetím, že jde o přenesenou působnost, se pojil příspěvek ze státního rozpočtu, jednotné vzdělávání osob pověřených výkonem této agendy, i sběr dat a jej