III.ÚS 2951/20 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       III.ÚS 2951/20 ze dne 10. 11. 2020   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka, soudkyně zpravodajky Milady Tomkové a soudce Radovana Suchánka o ústavní stížnosti prof. RNDr. Zdeňka Dvořáka, DrSc., Ph.D., zastoupeného JUDr. Michalem Filoušem, advokátem, sídlem Ostravská 501/16, Olomouc, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. srpna 2020 č. j. 5 As 243/2019-29 a usnesení Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci ze dne 23. května 2019 č. j. 73 A 8/2017-103, za účasti Krajského soudu v Ostravě - pobočky v Olomouci a Nejvyššího správního soudu, jako účastníků řízení, a statutárního města Olomouc, sídlem Horní náměstí 583, Olomouc, jako vedlejšího účastníka řízení, spojené s návrhem na prohlášení protiústavnosti § 34 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném ke dni 21. 9. 1995, takto: Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají. Odůvodnění I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí 1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky se stěžovatel s tvrzením o porušení svých práv ústavně zaručených v čl. 11 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě domáhal zrušení shora označených rozhodnutí správních soudů. 2. Z obsahu ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí připojených k ústavní stížnosti vyplynulo, že stěžovatel podal ke Krajskému soudu v Ostravě - pobočce v Olomouci (dále jen "krajský soud") žalobu, jíž se domáhal zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje zamítající jeho odvolání ve věci uložení pokuty ve výši 6 000 Kč za spáchání přestupku podle § 178 odst. 2 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu. Stěžovatel jako stavebník prováděl bez souhlasu stavebního úřadu stavební úpravy své chaty v k. ú. S., obec S. v okrese Olomouc. Chata se nachází v ochranném pásmu kolem kulturních památek areálu poutního kostela Navštívení Panny Marie na Svatém Kopečku a areálu bývalého kláštera Hradisko, které bylo vyhlášeno rozhodnutím Okresního úřadu Olomouc ze dne 21. 9. 1995, sp. zn. Kult. 2973/95/G (dále jen "rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma"), a protože bylo v řízení o přestupku užito, stěžovatel učinil součástí žaloby i návrh na jeho incidenční přezkum podle § 101a odst. 1 s. ř. s. 3. Krajský soud vyloučil žalobu proti žalovanému Krajskému úřadu Olomouckého kraje ve věci přestupku k samostatnému rozhodnutí a poté, co předmětem řízení zůstal pouze návrh na zrušení rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma, jej krajský soud odmítl podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Krajský soud připomněl, že prakticky totožným návrhem se krajský soud a Nejvyšší správní soud zabývaly již dříve, v řízení vedeném pod sp. zn. 73 A 4/2017 završeném rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2018 č. j. 2 As 51/2018-140, jímž byl návrh tehdejšího navrhovatele odmítnut pro opožděnost. K otázce vzniku ochranného pásma formou individuálního správního aktu a lhůtě, ve které bylo lze takový akt napadnout správní žalobou, krajský soud v posuzované věci obsáhle citoval z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2018 č. j. 2 As 51/2018-140 a vzhledem k tomu, že posuzoval zcela totožný správní akt, na právní závěry v něm rozvedené odkázal a zopakoval, že návrh nesměřoval k přezkoumání opatření obecné povahy, nýbrž k přezkoumání individuálního správního aktu, který mohl být napaden správní žalobou ve lhůtě dvou měsíců, což se vzhledem k době, kdy rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma nabylo právní moci (v roce 1995), nestalo. 4. Kasační stížnost stěžovatele Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným usnesením zamítl jako nedůvodnou. K námitkám stěžovatele uvedl, že i přes absenci originálu rozhodnutí ve správním spisu nejsou pochybnosti o řádném vyhlášení daného ochranného pásma, vysvětlil, že ne každé rozhodnutí, jehož okruh účastníků nebyl v době vydání správně vymezen, je možno přezkoumat v rámci incidenčního přezkumu jako opatření obecné povahy a vypořádal se s odkazy stěžovatele na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 42/97 ze dne 1. 9. 1998 (N 92/12 SbNU 3) a rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 Ao 9/2011. Nejvyšší správní soud konstatoval, že neměl žádný důvod odchýlit se od závěrů, která učinil v rozsudku ze dne 25. 10. 2018 č. j. 2 As 51/2018-14 a v této souvislosti připomněl, že stěžovatel se tehdejšího řízení účastnil a vznášel obdobné námitky; ústavní stížnost, jíž společně s dalším stěžovatelem napadl rozsudek ze dne 25. 10. 2018 č. j. 2 As 51/2018-14, Ústavní soud odmítl jako zjevně neopodstatněnou usnesením ze dne 4. 2. 2020 sp. zn. IV. ÚS 97/19. 5. Nejvyšší správní soud se dále podrobně vyjádřil ke způsobům, jakými může být ochranné pásmo vymezeno, se závěrem, že se tak děje formou individuálního správního aktu a že i abstrakce vymezení adresátů rozhodnutí není taková, aby použití této formy zcela vylučovala. Stěžovatel tedy mohl a měl brojit proti rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma v době jeho přijetí, třeba i cestou ústavní stížnosti, neboť na svých právech mohl být zkrácen pouze tím, že nebyl účastníkem řízení o vydání tohoto rozhodnutí, není krácen na svých právech skutečností, že ochranné pásmo bylo vyhlášeno jako individuální správní akt a je tak i nadále posuzováno. Nejvyšší správní soud uzavřel, že ochranné pásmo bylo vymezeno individuálním správním aktem vydaným podle zákona ČNR č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, a podle občanského soudního řádu, ve znění účinném do 30. 9. 1995, že tento akt bylo možné napadnout správní žalobou podle § 247 o. s. ř. ve lhůtě dvou měsíců (§ 250 o. s. ř.); pokud se tak nestalo, postupoval krajský soud správně, když návrh odmítl pro opožděnost. II. Argumentace stěžovatele 6. Stěžovatel vytkl správním soudům, že odmítly přezkoumat rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma, i když bylo zřejmé, že stěžovatel (resp. jeho právní předchůdce) se nemohl proti rozhodnutí v době jeho přijetí jakkoliv bránit. Podle § 34 odst. 1 tehdy platného a účinného zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), byl účastníkem řízení pouze navrhovatel, kterým byl v posuzované věci Památkový ústav v Olomouci. Vlastníci pozemků zahrnutých do ochranného pásma nebyli účastníky řízení, rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma jim nebylo avizováno, bylo doručeno jen Památkovému ústavu v Olomouci, městu Olomouc, obci Samotišky a příslušnému stavebnímu úřadu. Stěžovatel se o existenci ochranného pásma nedověděl ani z katastru nemovitostí, neboť v době, kdy pozemek s chatou kupoval, nebylo zaznamenáno. Zde mu dal za pravdu krajský soud, který při rozhodování o části žaloby směřující proti rozhodnutí o přestupku zrušil rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje mimo jiné i s odůvodněním, že se stěžovatel nemohl reálně dozvědět o existenci ochranného pásma, a tudíž nemohl na jeho úkor spáchat žádný přestupek. 7. Stěžovatel srovnal právní úpravu okruhu účastníků řízení o ochranném pásmu s okruhem účastníků řízení o stavební uzávěře a v této souvislosti argumentoval nálezem Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 42/97, kterým Ústavní soud vyhověl ústavní stížnosti tehdejších stěžovatelů z důvodu porušení jejich práva na účastenství v řízení o stavební uzávěře a práva na soudní přezkum správního rozhodnutí. Bylo-li účastenství v obou typech řízení vymezeno naprosto totožně, byl odkaz stěžovatele na citovaný nález na místě a Nejvyšší správní soud ho neměl hodnotit jako nepřípadný. Stěžovatel presumoval, že kdyby Ústavní soud rozhodoval o účastenství stěžovatelů v řízení o ochranném pásmu, rozhodl by stejně jako v případě jejich účastenství v řízení o stavební uzávěře. Ustanovení § 34 odst. 1 věta druhá dnes již zrušeného stavebního zákona, ve znění před novelou provedenou zákonem č. 83/1998 Sb., jímž byl rozšířen okruh účastníků územního řízení, byla protiústavní, což činí protiústavním i rozhodnutí o ochranném pásmu. 8. Stěžovatel dále argumentoval nesmyslností zákazů a omezení, jak vyplývají z textu rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma, a označil je za excesivní prostředek zlovůle výkonu vrchnostenského výkonu práva. Pro ilustraci uvedl, že okolí chráněných kulturních památek přesahuje oblast devíti katastrálních území, nachází se v něm přes pět tisíc pozemkových parcel, jeho plocha je nesrovnatelně větší než rozloha plochy, na níž se nachází chráněné objekty, a z porovnání např. s pražskou památkovou rezervací je rozsah olomouckého ochranného pásma nesmyslný. Svými podmínkami je rozhodnutí o vyhlášení ochranného pásma zastaralé, nepředvídatelné, netransparentní a nesplňuje požadavky na kvalitu právní regulace omezení základních práv a svobod podle Listiny a Úmluvy. 9. Závěrům Nejvyššího správního soudu stěžovatel oponoval s u