III.ÚS 709/19 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       III.ÚS 709/19 ze dne 12. 5. 2020 N 90/100 SbNU 87 K omezení územního plánu obce Lednice dohodou dle § 133 odst. 3 ve spojení s § 136 odst. 6 správního řádu   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Jiřího Zemánka a soudců Josefa Fialy a Radovana Suchánka (soudce zpravodaj) o ústavní stížnosti stěžovatelů 1. obce Lednice, Zámecké náměstí 70, Lednice, a 2. Zastupitelstva obce Lednice, zastoupených doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem, sídlem Optátova 874/46, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. prosince 2018 č. j. 6 As 113/2018-55 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. března 2018 č. j. 6 A 205/2015-77, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení a 1. Ministerstva pro místní rozvoj, sídlem Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1 - Staré Město, a 2. Ministerstva kultury, sídlem Maltézské náměstí 471/1, Praha 1 - Malá Strana, jako vedlejších účastníků řízení, takto: I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 13. prosince 2018 č. j. 6 As 113/2018-55 a rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 20. března 2018 č. j. 6 A 205/2015-77 bylo porušeno ústavně zaručené právo obce Lednice na samosprávu podle čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 ve spojení s čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky a její právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 ve spojení s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. II. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. prosince 2018 č. j. 6 As 113/2018-55 a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. března 2018 č. j. 6 A 205/2015-77 se ruší. Odůvodnění I. Vymezení věci 1. Ústavní stížností podanou podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatelé domáhali zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí pro porušení práva na samosprávu obce zaručeného v čl. 8 a 100 až 102 Ústavy ve spojení s právem na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a pro porušení čl. 2 odst. 3 Listiny, umožňujícího ukládat povinnosti toliko na základě zákona. 2. Z ústavní stížnosti, k ní přiložených kopií napadených rozhodnutí a vyžádaného spisu Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") sp. zn. 6 A 205/2015 Ústavní soud zjistil, že rozsudkem městského soudu ze dne 27. 4. 2017 č. j. 6 A 205/2015-42 byla zamítnuta žaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, jíž se obec Lednice domáhala určení, že dohoda uzavřená mezi vedlejšími účastníky (žalovanými) dne 9. 3. 2015 MMR č. j. 41466/2014-81-2 o řešení rozporu vzniklého po společném jednání o návrhu územního plánu obce Lednice mezi Městským úřadem Břeclav, odborem rozvoje a správy, úřadem územního plánování, jako pořizovatelem územního plánu obce Lednice a Ministerstvem kultury jako dotčeným orgánem (dále též jen "dohoda") je nezákonným zásahem; žalobou bylo rovněž požadováno vyslovení zákazu v rámci pořizování územního plánu obce Lednice uvedenou dohodu uplatňovat vedlejšími účastníky. Dohoda je výsledkem jednání Ministerstva pro místní rozvoj jako ústředního správního úřadu ve věcech územního plánování s Ministerstvem kultury jako dotčeným orgánem, který v řízení o návrhu územního plánu obce Lednice vydal stanovisko ze dne 15. 7. 2013 č. j. MK 33563/2013 OPP, které tato obec považuje za nepřijatelné a omezující její rozvoj. Dohoda stanoví požadavky na úpravu návrhu územního plánu obce Lednice týkající se mimo jiné vymezení nebo rozdělení ploch bydlení, plochy občanského vybavení, smíšených obytných ploch, smíšených výrobních ploch, ploch veřejných prostranství, ploch dopravní infrastruktury a plochy smíšené zeleně. Např. u plochy dopravní infrastruktury Z78 stanoví, že bude rozdělena na dvě přibližně stejné plochy a u té, která má být vymezena pro záchytná parkoviště, bude intenzita jejího využití pro zastavění maximálně 0,8, přičemž rozhodování v území v této části plochy bude podmíněno pořízením územní studie. Dohoda obsahuje též požadavek týkající se krajinného rázu - nepřípustnost nových výškových dominant, např. rozhleden, v celém řešeném území územního plánu obce Lednice. Stanoví rovněž podmínky pro využití ploch, mimo jiné nepřípustnost výroby elektrické energie pomocí slunečního záření (např. fotovoltaické elektrárny) v zastavěném území a zastavitelných plochách (vyjma fotovoltaických panelů nebo systémů o celkové ploše do 1 m2 napájejících např. parkovací automaty, radary atd., nejsou-li připevněny nebo položeny na střechách staveb), jakož i solárních termických panelů, kolektorů, absorbérů a jiných zařízení sloužících k výrobě tepla např. pro ohřev vody, které jsou připevněny nebo položeny na střechách staveb. 3. Ke kasační stížnosti obce Lednice byl rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2017 č. j. 6 As 222/2017-26 rozsudek městského soudu zrušen a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Ke zrušení rozsudku městského soudu došlo z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti, přičemž Nejvyšší správní soud městskému soudu vytkl, že "sice zhodnotil zákonnost zásahu z formálního hlediska (tj. zda byl učiněn na základě zákona a v souladu s ním), vůbec se ale nezabýval materiálním posouzením zákonnosti provedeného zásahu, které zahrnuje též hodnocení jeho ústavnosti, včetně legitimního cíle a přiměřenosti" (citováno podle bodu 2 odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu). 4. V následném řízení městský soud ústavní stížností napadeným rozsudkem ze dne 20. 3. 2018 č. j. 6 A 205/2015-77 žalobu opět zamítl, a to po doplnění odůvodnění, v němž konstatoval, že "v posuzované věci došlo ke kolizi mezi právem státu vykonávat státní památkovou péči, zejména právem (úkolem) zabezpečovat zachování a ochranu kulturních památek, a právem obce na samosprávu, zejména právem (úkolem) vytvářet podmínky pro uspokojování potřeb svých občanů" (bod 61 odůvodnění rozsudku). Uvedl, že tato kolize není řešitelná jinak než upřednostněním jednoho z výše uvedených "práv" s tím, že se následně rozhodl upřednostnit "právo státu vykonávat státní památkovou péči". Zásah do práva na samosprávu, resp. střet těchto "práv" poměřoval testem proporcionality. Městský soud uzavřel, že "důsledkem dohody není to, že by žalobce obecně nemohl v samostatné působnosti rozhodovat o vydání změny územního plánu a o jeho následné realizaci regulačním plánem a územními rozhodnutími, pouze mu byla stanovena omezení v územním plánu", jež jsou "v souladu se zákonem, sledují legitimní veřejný zájem a do práva obce na samosprávu zasáhla jen v nezbytné míře" (bod 83). 5. Kasační stížnost obce Lednice proti druhému rozsudku městského soudu byla ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2018 č. j. 6 As 113/2018-55 zamítnuta. Současně bylo rozhodnuto o nepřiznání náhrady nákladů řízení žádnému z účastníků a o vrácení zaplaceného soudního poplatku za podání kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud v odůvodnění rozsudku zdůraznil, že ačkoliv má obec rozhodovat ve své samostatné působnosti o všech podstatných krocích v procesu územního plánování, svěřuje zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, proces pořizování územního plánu do přenesené působnosti obecního úřadu obce s rozšířenou působností. Podle názoru Nejvyššího správního soudu bylo proto správné na projednávanou věc použít § 136 správního řádu za účelem využití institutu dohody o řešení rozporu mezi orgány státní správy jako nástroje, který měl umožnit, aby mohl proces přípravy územního plánu pokračovat. Nejvyšší správní soud konstatoval, že "z platné právní úpravy nelze dovodit, že by obec, jejíhož územního plánu se dohoda o řešení rozporu týká, měla být stranou takové dohody a že bez jejího souhlasu by tudíž uzavření takové dohody nebylo možné" (bod 19 odůvodnění rozsudku). Následně přistoupil ke zhodnocení materiální zákonnosti zásahu představovaného dohodou o řešení rozporu. Ve shodě s rozsudkem městského soudu dospěl k závěru, že ve věci skutečně došlo k zásahu do práva obce Lednice na samosprávu, avšak takový zásah nebyl nezákonný. Podle hodnocení Nejvyššího správního soudu byl tento zásah s ohledem na význam a cíle památkové ochrany Lednicko-valtického areálu zapsaného na seznam světového dědictví UNESCO také přiměřený, když "dohoda představuje vyvážený kompromis mezi dotčenými veřejnými zájmy a právem obce na samosprávu" (bod 24 odůvodnění rozsudku). Nejvyšší správní soud zejména uvedl, že obec Lednice nikterak neprokázala, že má nedostatek ploch pro bydlení, resp. že obcí "navržené plochy pro bydlení představují jediné možnosti jejího rozvoje v tomto směru" (bod 25 odůvodnění rozsudku). Stejně tak podle něj obec nenabídla žádnou šetrnější alternativu k výstavbě záchytného parkoviště, přičemž vedlejší účastníci "požadují pouze zmenšení navržené plochy zhruba na polovinu a snížení koeficientu jejího zastavění na 0,8